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破局与重构：我国农民工社会养老保险制度的困境与出路

一、引言

1.1研究背景与意义

随着我国工业化、城镇化进程的加速推进，大量农村劳动力涌入城市，形成了规模庞大的农民工群体。根据国家统计局发布的《2024年农民工监测调查报告》显示，2024年全国农民工总量29973万人，比上年增加220万人，增长0.7%。农民工在为城市建设和经济发展做出巨大贡献的同时，他们的社会保障问题却一直未能得到妥善解决，尤其是社会养老保险问题，已成为社会关注的焦点。

农民工群体具有流动性强、就业稳定性差、收入水平相对较低等特点，这使得他们在参与社会养老保险时面临诸多困难。一方面，现行的城镇职工基本养老保险制度主要是基于城镇职工的特点设计的，缴费标准较高、转移接续困难，难以适应农民工的实际情况，导致农民工参保率较低。据相关统计，目前我国农民工参加养老保险的比例仍然较低，大部分农民工在年老后缺乏基本的生活保障。另一方面，农村养老保险制度又无法满足农民工在城市工作期间的养老需求，这使得农民工处于一种“城乡养老保障都难以有效覆盖”的尴尬境地。

完善农民工社会养老保险制度具有极其重要的现实意义。首先，这是保障农民工基本权益的必然要求。农民工背井离乡，在城市中从事着艰苦的工作，为城市的发展奉献了自己的青春和汗水，他们理应享有与城市居民同等的社会保障权利，获得养老方面的保障。其次，健全农民工社会养老保险制度有助于促进社会公平。社会公平是社会和谐稳定的基石，农民工作为社会的重要组成部分，若其养老权益得不到保障，将加剧社会的不平等，影响社会的和谐发展。最后，完善农民工社会养老保险制度对于完善我国社会保障体系具有重要作用。社会保障体系是国家的一项基本制度，只有将农民工纳入其中，才能实现社会保障的全覆盖，提高社会保障体系的完整性和可持续性，为我国经济社会的健康发展提供坚实的保障。

1.2国内外研究现状

国外对类似农民工群体养老保险问题的研究，多聚焦于劳动力流动背景下的社会保障议题。在一些发达国家，虽不存在与我国农民工完全相同的群体，但在工业化、城市化进程中，也面临着大量农村劳动力向城市转移以及外来务工人员的社会保障问题。例如，美国在1935年通过《社会保障法》，建立了包括养老保险在内的社会保障体系，为农业劳动力转移提供了一定保障。随着经济发展，美国不断完善社会保障制度，注重保障弱势群体权益，其对劳动力流动过程中养老保险的衔接、不同收入群体参保政策的研究，为我国农民工养老保险制度提供了有益借鉴。德国的社会保障制度历史悠久且较为完善，以其法定养老保险为核心，强调社会公平与互助。在应对劳动力流动时，德国通过建立统一的社会保险号码和信息系统，确保劳动者养老保险权益的连续性，这种做法对于解决我国农民工养老保险转移接续问题具有参考价值。日本在城市化进程中，针对农村劳动力转移制定了多层次的养老保险体系，包括国民年金、厚生年金等，不同层次的养老保险相互补充，适应了不同就业群体的需求，这为我国构建适合农民工特点的多层次养老保险制度提供了思路。

国内学者对农民工社会养老保险制度的研究成果丰富，主要集中在以下几个方面：

农民工养老保险制度的现状与问题：众多学者指出，当前农民工养老保险存在参保率低、退保率高的问题。如学者郑功成认为，农民工参保率低的原因主要包括现行养老保险制度不适应农民工特点，缴费标准过高、转移接续困难等。制度设计的不合理使得农民工在参保时面临诸多障碍，难以真正享受养老保险带来的保障。同时，企业为追求利润最大化，往往不愿为农民工缴纳保费，进一步降低了农民工的参保积极性。而农民工自身收入较低，对未来养老保障缺乏信心，也导致他们参保意愿不强。在退保方面，由于养老保险关系转移困难，农民工在流动时往往选择退保，这不仅损害了农民工的自身利益，也影响了养老保险制度的可持续发展。此外，各地农民工养老保险政策不统一，导致农民工在不同地区参保时面临不同的政策规定，增加了他们参保和转移接续的难度。

农民工养老保险模式的探索：针对农民工群体的特殊性，国内学者提出了多种养老保险模式。例如，“综合保险模式”，以上海为代表，将农民工的养老、医疗、工伤等保险整合在一起，由政府指定商业保险公司运作，企业缴纳保费，农民工享受相应的保障待遇。这种模式简化了保险管理，降低了农民工的参保成本，但保障水平相对较低，且与城镇职工养老保险制度衔接困难。“独立型养老保险模式”，如北京的做法，为农民工单独建立一套养老保险制度，在缴费标准、待遇水平等方面与城镇职工养老保险有所区别。该模式考虑了农民工的收入和就业特点，但也存在与其他养老保险制度融合困难的问题。“纳入型养老保险模式”，主张将农民工直接纳入城镇职工基本养老保险制度，按照相同的缴费标准和待遇享受条件参保。这种模式有利于实现城乡养老保险制度的统一，