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农村宅基地使用权流转改革的宪法考量*

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张扩振

摘要：探索宅基地使用权流转符合宪法的原则、精神和条款。通过解释宪法，可以

发现土地制度具有平等化的趋势和保障贫弱群体的功能，具有公权与私权并存的特征。

宪法一方面对宅基地使用权流转设定了限制，另一方面也鼓励流转以实现农村居民的

财产权。基于宪法的指引，宅基地使用权流转应协调农村贫弱群体住宅需要的满足和财产

权的实现。坚持农村宅基地保障农民居住的基本功能，有步骤地拓宽宅基地使用权转让范

围，允许在一定范围内集体经济组织成员间跨集体转让宅基地使用权，探索多元的流转

方式。

关键词：宅基地使用权；三权分置；流转；宅基地

问题的提出

乡村振兴和城乡融合是中国式现代化建设必须解决的问题。党的二十届三中

全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》指

出：“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇

化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平

等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。”“深化土地制度改

革。……允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。”这一

部分的逻辑很清楚，为了让农民有更加充分的财产权益，实现城乡融合，必须畅

通城乡要素流动。当前的农村土地制度对城乡要素流动形成了一定的阻碍，呕须

对其进行改革。在市场经济条件下，乡村经济发展需要城市要素的流人，或者按

*本文是国家社科基金一般项目“规范性文件合宪性事先控制的体制机制研究”（项目编号：20BFX027）

的阶段性研究成果，受到汕头大学科研启动经费项目（项目编号：STF23021）资助。

**张扩振，法学博士，汕头大学法学院副教授，汕头大学生态治理与法治建设研究中心研究员，研究方向

为立法学、行政诉讼法学。

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集

中国不动产法研究总第31辑）

（2025年第1辑

照《乡村振兴促进法》的规定，“坚持以工补农、以城带乡”①。2019年修改的《土

地管理法》允许农村集体经营性用地在一定条件下通过出租、出让等方式进人市场流

通，为畅通城乡要素流动提供了法律依据，②宅基地进入市场流通依然在探索中。

2015年我国在新一轮农村土地制度改革中开展了农村宅基地制度的改革试点工作，

2018年中央“一号文件”《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出

了农村宅基地“三权分置”、盘活利用闲置宅基地和闲置农房的改革思路，“完善农

民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，

落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基

地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁

止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”。

在理论界，对于农村宅基地的研究自2004年《物权法（草案）》的出台后逐年增

多。以“宅基地”为关键词，在中国知网（CNKI）上进行检索，2009年后每年都有

1000篇以上的期刊论文，这说明此方面的研究成为学术热点。③在宅基地的所有权、

使用权和资格权三者中，争议最多的是使用权的流转问题。对此学者们大体有三种观

点，分别是自由流转论、禁止流转论和有限流转论。自由流转论者认为，1998年《土

地管理法》等法律法规和行政规范性文件规定的“农民集体所有的土地的使用权不得

出让、转让或者出租用于非农业建设”“严禁城镇居民在农村购买宅基地”之类的条款

与《宪法》规定的“土地的使用权可以依照法律的规定转让”不一致。基于此，出

于避免宅基地闲置浪费、消除宅基地隐性流转、维护农民财产权、实现乡村振兴等现

实考量，应当实现宅基地使用权自由流转。③禁止流转论者则认为，为了更