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正当程序

正当程序原则只是暂时的缓冲剂，从形式法制到实质法制的转变，必须有程序正义保证实质正义的实现，需要通过行政程序法来构建一个规则细密的行政程序规则体系。行政程序是规制行政自由裁量权的一种重要手段。

美国最高法院人法官F.福兰克弗特认为“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史”。①如果说现代行政法的变化是行政法控权模式的革新，即从注重行政结果的合乎规则性向注重行政行为的合乎程序性转变[D7，那么，进一步而言，行政程序又在不断地山法定程序规则向正当程序规则转变。这种转变是行政法治发展的标志，从另一角度来看，正当程序功能的充分实现也需要行政法的有效保障。（黄学贤《正当程序有效运行的行政法保障》）良好的行政程序至少具有九人功能:行为引导、品质改善、正义实现、民卞参与、权力制约、意志统一、利益平衡、权利救济和责任追究。上述九大功能的核心或者说基础恰恰就是正当程序。正当程序不仅保证当事人参与权的有效实现，而目在维护当事人的尊严、提高当事人对行政行为的接受度、树立行政公权力的权威、提高行政公权力的公信力等方而均具有不可替代的功能。程序之所以受到如此的重视，是因为任何实体的公正只能是相对的，而程序的公正才是绝对的。结果的公正必须有程序的保障。

由于正当程序及其司法审查的规则在中国尚无严格意义上的法律支持，而法治政府的建设进程又亟需对行政行为的正当程序子以规范，并进而对其进行有效的司法审查，所以有些学者就试图通过扩充解释《行政诉讼法》第54条“违反法定程序”或者“滥用职权”，或者从宪法条款中为正当程序原则寻找实定法上的根据。有学者认为:‘在中国，对行政程序正当性审查的法律依据卞要体现在《行政诉讼法》第54条有关滥用职权和显失公正的规定中，山此可以推导出正当性能够成为对行政程序的重要判断标准。”也有学者卞张，在日前的立法状况下，应当对《行政诉讼法》中的“法定程序”作扩人解释，使它能够包容那些符合法律精神和原则的行政程序。相应地，违反正当程序原则也属十“违反法定程序”。①还有部分学者则认为，《行政诉讼法》第54条中的“滥用职权”就包括了滥用程序上的自山裁量权。

有学者曾试图从宪法中寻找正当程序的依据，认为虽然中国现行宪法没有直接为行政程序正当性提供规范依据，但我们可以从“主体参与”和“法治国家”的表述中获得行政程序正当性在宪法规范上的根据口。但是，在很长时期内这只是学者们为推进行政法治建设而作出的美好设想。

至今为止，不管是《行政诉讼法》的规定，还是严格意义上的正当程序法律原则的确立仍然劂如。这就需要我们在加强理论研究的同时，促进正当程序规则尽早在法律制度层而子以规范。这一规范涉及两个基本层而的问题:正当程序基本要素的确立以及正当程序的司法审查。如果说基本要素的确立是正当程序原则实施的基础，那么，司法审查则是正当程序有效实施的重要保障。

当下要紧的是对正当程序应包含的要素作出较为精确的界定，使得正当程序这一看起来并不确定的法律概念具有真正的可操作性。因为操作性比任何规定本身都更重要。唯有如此，才能为行政行为提供切实可行的正当程序规则。

关于何为正当程序，学者们多有论述。何海波教授有一段很有文学色彩的表达:“人们希望，在行政过程中，行政行为应当中立无偏的行政机关及其工作人员作出;人们希望，行政机关作出行政行为应当遵循适当的方式、步骤和期限;人们希望，行政机关作出行政决定前让、当事人能够知晓自己的处境，并能够对问题发表意见;人们也希望，行政机关作出对自己不利的决定，能够说明理山。这些要求构成了行政程序的一般原则，并进而成为现代行政法的一个重要基石。这些原则有一个概括的总称，叫正当程序’。在看到正当法律程序概念灵活性的同时，也不可忽视其相对的稳定性。唯有具有相对稳定性的正当程序原则才能为行政主体行政程序的遵循和法院对行政行为程序审查提供基本的、可考量的规则。美国法学家罗伯特·萨默斯将法律程序所具有的形成好结果的能力称为“好结果效能”，而将法律程序本身的独立价值和其所具有的实现程序价值的能力称为“程序价值”“程序价值效能’，CII]。中国也有学者认为，一般地讲，判断法律程序是否有价值可以依据两项独立的判断标准:一是看它对实现某一外在目的是否有用和必要，即法律程序作为实现某一外在目的的手段或者工具是否有用或者有效。这就是程序的外在价值或者工具价值。另一个是看程序本身是否具有内在“善”的品质，这种“善”的品质即自然公正和效益，法律程序本身即具有独立于程序结果的目的性。这就是程序的内在价值或者目的性价值。在这两个标准中，程序本身的“善”即程序的内在标准才才具有根本性。

对正当程序的最低限度没有取得完全一致的认识。往往就公法程序中的行政程序而言：中国学者孙笑侠教授认为，程序的正当性标准至少包括以下四个方而:第一，相对人的