2025年PPP产生背景解读.pdfVIP

乐民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧。——《孟子》

推广PPP：贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制

变革

2025年12月26日财政部主持召开了推广PPP业务的研讨会，

财政部所有部领导参加，国家相关部委、金融机构派代表出席。楼继

伟部长做了长达一个半小时的主旨发言，重点阐述了如何结合新形势、

新情况、新变化，尽快研究运用PPP对内支持“搞建设”、对外支持

“走出去”的可行措施。

主旨发言共分为3个部分，即什么是PPP，对内怎样运用PPP以

及对外怎么运用PPP。

一、什么是PPP

从内涵范畴看，PPP是Public-PrivatePartnership（公私合作）的

缩写，有广义和狭义两个范畴。广义PPP是指政府与私人部门为提供

公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要

包括BOT、BOO、PFI等模式。早在几百年前，欧洲国家就授予公路

养护人“收费特许权”，由政府和私人部门公共提供公共服务；进入

20世纪70、80年代，为缓解财政支出压力，发达国家开始运用BOT

模式，在特许经营期内容通过“使用者付费”方式，引导私人部门参

与基础设施建设；到了20世纪90年代，英国政府率先提出了PFI模

式，在特许经营期内通过“政府付费”的方式，支持私人部门投资公

共产品。近年来，英国等发达国家为弥补BOT、PFI等模式的不足，

又探索实施了一种新模式，也就是狭义PPP。它与BOT的原理相似，

都由“使用者付费”，但它比BOT更加强调公私部门的全过程合作。

今天，我们探讨的就是狭义的PPP。

好学近乎知，力行近乎仁，知耻近乎勇。——《中庸》

需要说明的是，PPP模式演变也经历了一个“过渡私有化”的“纠

错”过程，反映了国际社会对公共产品投融资模式的反思。在20世

纪80年代，英国撒切尔夫人、美国里根总统上台后，掀起了私有化

浪潮，对公共设施进行了大规模民营化，世行等多边机构也积极倡导

私有化改革，甚至鼓励将基础设施完全交由市场运作；实践表明，尽

管私有化在提高公共服务方面发挥了一定作用，但随着时间的推移，

也暴露了诸多弊端，如私人部门过度追求利润，经常导致公共产品价

格高企，难以保障公益性，政府的退出并未带来基础设施的大发展，

反而造成了基础设施供给不足。针对这些问题，2002年，中国和印

度作为世行受援国发表联合声明，阐述了过分强调私人资本在基础设

施建设中的弊端，世行开始认识到这一问题，国际社会也开始对这一

问题进行反思。2008年全球金融危机后，多数国家财政状况恶化，

基础设施需求却日益增长，投资资金不足问题突出，由“过度私有化”

回到单靠政府投资也不现实。在这种情况下，各国开始对基础设施进

行分类，并积极探索PPP模式加以运作。一定程度上可以说，由“过

度私有化”回归PPP，实际上是国际社会对基础设施投资模式的深刻

反思。

从运作模式上看，PPP模式的典型做法是政府和私人部门共同组

成SPV，针对特定项目或资产，与政府签订特许经营合同，并由SPV

负责项目设计、融资、建设、运营，待特许经营期满后，SPV终结并

将项目移交给政府。PPP作为一种新模式，具有公共产品、委托代理、

信息不对称等方面的理论基础。从公共产品理论讲，私人部门参与提

供准公共产品，能够发挥双方优势，提高公共产品质量，提升产品供

给效率，实现“1+12”的效果