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数据跨境传输中的政府监管权界定

引言

在数字经济深度渗透全球社会的当下，数据已从单一生产要素演变为国家战略资源。随着跨境电商、远程医疗、跨国科研等场景的普及，数据跨境传输规模呈指数级增长。据相关研究估算，全球每年跨境流动的数据量已突破ZB级（1ZB=1024EB），覆盖个人隐私、商业秘密、公共治理等多元领域。在此背景下，各国政府为维护数据安全、保障公民权益、促进产业发展，纷纷强化对数据跨境传输的监管。然而，监管权的边界何在？如何平衡数据自由流动与主权安全？这些问题不仅关乎单个国家的数字治理效能，更影响全球数字经济规则的构建。本文将围绕数据跨境传输中政府监管权的界定展开系统探讨，试图为解决这一核心议题提供理论支撑与实践参考。

一、数据跨境传输与政府监管权的基础认知

（一）数据跨境传输的内涵与特征

数据跨境传输是指数据因业务需求、技术协作或用户行为，从一国（地区）境内转移至另一国（地区）境内的过程。其表现形式多样：既有企业为开展跨国业务将用户信息存储至境外服务器的“主动传输”，也有个人通过社交平台向境外亲友分享照片的“被动传输”；既有承载商业机密的企业经营数据，也包含涉及公共安全的政府统计数据。

这一行为具有三个显著特征：

其一，技术依赖性强。数据跨境传输依赖互联网协议、云存储、加密算法等技术支撑，技术漏洞可能导致数据泄露或被非法截取；

其二，主体多元性。参与方包括个人、企业、政府机构、国际组织等，不同主体的利益诉求差异显著（如企业追求效率，个人关注隐私，政府强调安全）；

其三，影响双重性。一方面，数据跨境传输促进了知识共享与经济增长（例如跨国医疗数据共享加速新药研发）；另一方面，也可能引发隐私侵犯、数据垄断、国家安全风险（如敏感地理信息被境外势力利用）。

（二）政府监管权的核心意涵

政府监管权是指一国政府基于主权原则，对境内数据跨境传输活动进行规范、引导和干预的法定权力。其本质是国家主权在数字空间的延伸，体现为对数据“出境”与“入境”两个方向的管控。具体而言，监管权包含三方面内容：

一是规则制定权，即通过立法明确数据跨境传输的条件（如必须通过安全评估）、禁止性情形（如涉及核心数据不得出境）等；

二是审查监督权，对企业提交的跨境传输方案进行合规性审查，对已传输数据开展定期或不定期审计；

三是执法处置权，对违反监管要求的行为（如未获批准擅自传输敏感数据）采取警告、罚款、限制业务等处罚措施。

（三）两者的互动关系

数据跨境传输的复杂性，决定了政府监管权既不能“缺位”也不能“越位”。若监管权过度收缩，可能导致数据无序流动，威胁国家安全与公民权益；若监管权过度扩张，则可能抬高企业合规成本，抑制数字经济活力。因此，合理界定监管权的边界，本质上是在“安全”与“发展”之间寻找动态平衡点，既要通过监管防范风险，又要为数据的合理流动保留空间。

二、政府监管权界定的理论依据与现实需求

（一）理论依据：主权原则与全球治理的平衡

从国际法视角看，国家主权原则是政府监管权的根本依据。《联合国宪章》明确各国对其境内资源享有管辖权，数据作为新型战略资源，自然属于主权管辖范畴。部分国际组织文件（如某区域经济合作组织发布的数字经济治理指南）也强调，各国可基于公共利益对数据跨境传输实施必要限制。

从国内法视角看，保护公民权利是监管权的重要伦理基础。例如，个人信息保护法的核心目标之一是防止个人数据被境外滥用，而政府通过监管权的行使，能够为公民权益提供“国境防线”。

此外，全球数字治理的协同需求要求监管权界定需具有包容性。数据跨境传输具有跨国性，单一国家的监管难以完全奏效，因此监管权的界定需兼顾国际规则衔接（如参考国际通行的隐私保护标准），避免因标准差异阻碍全球数据流动。

（二）现实需求：安全、权益与发展的三重驱动

维护国家安全的需要

关键领域数据（如能源、金融、国防相关数据）的跨境传输可能暴露国家战略弱点。例如，某国电力系统的运行数据若被境外获取，可能被用于针对性网络攻击。政府通过监管权界定，可明确“核心数据”“重要数据”的范围，限制其无约束跨境流动。

保障公民权益的需要

个人数据跨境传输后，可能面临更高的泄露风险（如境外数据服务商因法律差异拒绝配合境内监管）。据某非政府组织调查，超四成用户担忧跨境传输的个人信息被用于精准诈骗或歧视性定价。政府通过监管权规范传输条件（如要求接收方达到同等保护水平），能有效降低此类风险。

促进产业发展的需要

数据是数字企业的核心资产，跨境传输是企业拓展国际市场的必要条件。但无序监管（如随意提高准入门槛）会增加企业合规成本，削弱竞争力。合理界定监管权，既能为企业提供明确的合规指引（如“通过认证的传输路径可豁免部分审查”），又能通过监管规则的透明化吸引跨国企业投资。

三、监管权界定的核心争议与实践挑战

（一）主权诉求与数据自由流动的冲突

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