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环境公益诉讼制度的实践困境与突破

环境公益诉讼制度的立法定位与时代价值

环境公益诉讼制度作为生态文明法治建设的核心组成部分，其本质是通过司法程序维护生态环境公共利益，弥补传统私益诉讼在环境保护中的功能局限。我国自2012年《民事诉讼法》首次确立环境民事公益诉讼制度，2014年《环境保护法》进一步明确制度框架，2017年《行政诉讼法》将公益诉讼范围扩展至行政领域以来，形成了“民事+行政”二元并行的环境公益诉讼体系。这一制度的核心价值在于打破“环境侵害—个体维权”的传统模式，通过法定主体提起诉讼，实现对生态环境的预防性保护和恢复性救济，为破解“企业污染、群众受害、政府买单”的治理困境提供了司法路径。截至2023年底，全国法院共受理环境公益诉讼案件逾1.2万件，涉及大气污染、水污染、土壤修复等多个领域，累计判令被告承担生态环境修复费用超300亿元，充分彰显了制度的实践效能。然而，在司法实践中，该制度仍面临原告资格限制过严、证据获取困难、责任承担方式单一等多重困境，亟需从立法完善、机制创新和实践探索层面寻求突破。

环境公益诉讼制度的实践困境解析

原告主体资格的法定限制与实践局限

我国现行法律对环境公益诉讼原告资格采取“法定化”模式，《民事诉讼法》第58条明确规定，有权提起环境民事公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”，《环境保护法》第58条进一步限定为“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”且“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织。行政公益诉讼则仅赋予检察机关“公益诉讼起诉人”资格。这一严格的资格限制导致实践中原告主体范围过窄：一方面，符合条件的环保社会组织数量有限，截至2023年，全国登记在册的合格环保社会组织不足300家，且主要集中在东部发达地区，中西部地区存在明显的“主体空白”；另一方面，检察机关主导的行政公益诉讼虽有效弥补了社会组织起诉能力的不足，但也存在“检察权过度介入”的争议，部分案件中行政机关与检察机关的协同性不足，影响诉讼效率。此外，公民个人被排除在原告主体之外，尽管《环境保护法》规定公民有举报环境违法行为的权利，但缺乏直接提起公益诉讼的渠道，导致个体维护公共利益的积极性难以充分调动。

证据获取与举证责任的实践难题

环境公益诉讼的核心难点在于证据的收集与固定。环境侵害具有隐蔽性、长期性和复杂性等特点，污染行为与损害结果之间的因果关系往往需要专业的技术鉴定和科学论证。然而，实践中原告面临“取证难、鉴定贵、认定难”的三重困境：其一，原告缺乏强制取证权，环保社会组织和检察机关在调查取证过程中，常遭遇污染企业的拒绝配合，而行政机关提供的证据材料往往存在滞后性或不完整性；其二，环境损害鉴定费用高昂，单次鉴定费用动辄数十万元甚至上百万元，远超环保社会组织的承受能力，即使是检察机关，也面临鉴定资源紧张、鉴定周期过长的问题；其三，因果关系认定标准不明确，现行法律未针对环境公益诉讼制定专门的因果关系证明规则，司法实践中仍沿用“谁主张、谁举证”的传统原则，导致原告需承担过重的举证责任，部分案件因无法完成因果关系证明而败诉。例如，在“某化工企业污染农田案”中，原告环保组织虽提供了企业排污的初步证据，但因无法证明排污行为与农田土壤污染之间的直接因果关系，最终被法院驳回诉讼请求。

责任承担方式的单一性与修复效果的局限性

环境公益诉讼的核心目标是实现生态环境的“修复性正义”，即不仅要让污染者承担赔偿责任，更要通过有效的责任承担方式恢复受损的生态环境。我国现行法律规定的环境公益诉讼责任承担方式包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等，但实践中存在明显的“重赔偿、轻修复”倾向：一方面，赔偿损失的范围界定不清晰，现行法律未明确生态环境修复费用、生态服务功能损失的计算标准，导致不同法院的裁判尺度不一；另一方面，恢复原状的执行难度较大，部分案件中法院判令被告承担修复责任，但因缺乏有效的监督机制和技术支持，修复工作往往流于形式，难以达到预期效果。此外，针对持续性环境侵害的预防性责任承担方式（如禁令制度）适用不足，部分法院过于谨慎，导致污染行为未能及时制止，扩大了生态环境损害范围。

诉讼与行政执法的衔接机制不畅

环境公益诉讼与行政执法作为环境保护的两大重要手段，本应形成协同共治的合力，但实践中二者的衔接机制存在明显缺陷：其一，信息共享机制不健全，行政机关在执法过程中收集的证据、监测数据等信息未能及时向检察机关和环保社会组织公开，导致诉讼中重复取证，浪费司法和行政资源；其二，案件移送标准不明确，行政机关在发现环境违法行为后，何时应当移送检察机关启动公益诉讼程序，缺乏具体的操作规范，部分案件因移送不及时导致证据灭失；其三