城市地下空间开发权属制度研究.docxVIP

城市地下空间开发权属制度研究

引言

随着城市化进程加速，土地资源稀缺与城市功能扩张的矛盾日益突出。向地下要空间，已成为缓解“城市病”、提升空间利用效率的重要路径。从地铁网络的延伸到地下综合体的建设，从人防工程的改造到地下管廊的铺设，城市地下空间正从“单一功能”向“复合利用”转型。然而，在开发热潮背后，权属不清引发的矛盾逐渐显现：开发商因分层开发范围争议搁置项目、业主因地下车位归属问题维权、不同主体因空间重叠开发产生纠纷……这些现象的核心，均指向地下空间开发权属制度的不完善。如何通过制度设计明确权利边界、平衡利益关系、规范开发秩序，已成为推动地下空间高效利用与城市可持续发展的关键命题。

一、城市地下空间开发权属制度的基本内涵与价值定位

（一）地下空间开发权属的概念界定

城市地下空间开发权属是指基于地下空间的立体利用而产生的权利体系，其核心是对“特定三维空间”的支配与利用权。与传统土地权属不同，地下空间权属具有显著的“立体性”特征：一方面，它突破了传统土地“地表—地上—地下”的平面依附关系，强调对“某一深度区间内封闭或半封闭空间”的独立支配；另一方面，其权利客体需通过精确的空间坐标（如水平投影范围、垂直深度、四至界限）予以界定，具有明确的物理边界。例如，某地块地下20米至30米区间内的空间，可独立于地表土地所有权，成为单独的权利客体。

从法律属性看，地下空间权属包含所有权与用益物权两个层面。所有权是对地下空间的终极支配权，我国《宪法》明确规定城市土地属于国家所有，因此地下空间所有权原则上归国家；用益物权则是在所有权基础上派生的权利，包括建设用地使用权、地役权、抵押权等，是开发主体实际利用地下空间的法律依据。例如，开发商通过出让方式取得某地块地下30米至50米区间的建设用地使用权，即可在该范围内建设地下商场或停车场。

（二）权属制度的核心价值

权属制度是地下空间开发的“规则基石”，其价值主要体现在三方面：

其一，促进资源高效利用。通过明确权利边界，避免“谁先开发谁占用”的无序竞争，引导开发主体根据自身需求选择适宜深度的空间（如浅层用于商业、中层用于交通、深层用于仓储），实现空间资源的分层集约利用。

其二，规范开发秩序。权属制度为开发审批、建设施工、运营管理提供法律依据，可减少因权利重叠引发的冲突。例如，若某区域地下已规划建设地铁线路，权属制度需明确其他开发项目不得占用该空间，或需通过地役权协商解决冲突。

其三，保障权益平衡。地下空间开发涉及国家（所有权人）、开发主体（用益物权人）、利害关系人（如相邻地块业主）等多方主体。权属制度通过设定权利取得条件、行使限制及利益补偿机制，可协调公共利益与私人权益的关系。例如，因公共利益需要征收地下空间用益物权时，制度需明确补偿标准与程序，避免“强征弱补”现象。

二、现行地下空间开发权属制度的实践困境

（一）立法体系的滞后性与模糊性

我国地下空间权属立法呈现“分散化”特征，主要依赖《民法典》《土地管理法》《城乡规划法》等法律的原则性规定，缺乏专门性法规。例如，《民法典》第345条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，但未明确“分别设立”的具体条件、登记规则与冲突解决机制；《城市地下空间开发利用管理规定》虽为部门规章，但仅对规划管理作出规定，对权属界定、权利流转等关键问题语焉不详。这种立法层级低、内容笼统的现状，导致实践中“无法可依”或“有法难依”。

（二）权属界定的技术与法律难题

权属界定是制度落地的关键环节，但当前面临两大挑战：

一是“垂直分层”标准缺失。地下空间的开发深度从地表以下数米至数百米不等，不同深度的空间开发成本、利用方式差异显著（如浅层开发成本低但易受地表影响，深层开发成本高但安全性强）。然而，现行制度未明确分层标准，导致“同一地块不同深度空间能否独立确权”“相邻分层空间的权利界限如何划定”等问题缺乏依据。例如，某开发商取得地下10米至20米的使用权，另一主体欲开发地下15米至25米空间，两者重叠部分的权利归属需通过制度明确。

二是登记制度不完善。传统不动产登记以“地表土地”为核心，登记内容主要包括宗地面积、四至范围等平面信息，难以适应地下空间的三维特性。实践中，部分地区尝试将地下空间纳入不动产登记，但普遍存在“登记要件不统一”问题：有的仅登记水平投影范围，未标注垂直深度；有的虽标注深度，但缺乏统一的测量标准（如以绝对标高还是相对标高计算），导致登记信息缺乏权威性，无法作为权利确认的有效凭证。

（三）利益协调机制的缺失

地下空间开发的利益冲突主要体现在三方面：

其一，开发主体间的权益冲突。例如，地铁建设单位需占用某地块地下空间，而该地块已出让给商业开发商，双方可能因“优先开发权”“补偿标准”产生争议；

其二，公共利益与私人权益的矛盾。地下空间常被用于建设人防工程