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谋变·筑基·致远

——2025年新增城投及产投发债样本透视

联合资信公用评级一部|王默璇|杨晓薇

本文基于2024年10月至2025年9月新增城投及产投发债样本，系统梳理了在中央与地方协同

政策引导下的市场特征与趋势。中央层面通过构建“存量化解与增量规范”并重的政策体系，旨在

化解债务风险并引导城投信用与政府信用脱钩。地方实践呈现差异化格局，重点省份在强监管下为

产业属性强的平台保留融资空间，而非重点省份则着力推动城投平台的市场化转型。

样本分析表明，新增发债市场呈现出显著的结构性特征。实现新增融资的主体在区域分布上相

对集中，且以高信用评级者为主导。从行政层级看，地市级平台是发债主力。债券品种方面，交易

所市场私募债成为最主要的融资渠道，其募集资金用途也展现出比银行间市场更强的灵活性与多元

化，银行间市场的融资仍以债务周转为核心用途。此外，具备“产业属性”与“政策标签”（如绿

色债券、科创债、乡村振兴债）的主体在获取新增融资方面亦展现出明显优势。

随着政策持续推进，城投与产投市场分化将进一步加剧。未来，真正完成市场化转型、具备产

业支撑和稳定现金流的主体将获得持续的融资便利，而转型迟缓、仍依赖政府信用的主体将面临更

大的市场压力。

研究报告1

一、引言

地方政府债务管理与融资主体规范发展，是近年来防范化解地方金融风险、推动经

济高质量发展的核心议题之一。2024年四季度，中央层面打破以往债务调控的“碎片

化”模式，构建起“存量化解+增量规范+创新赋能”的三维政策体系：以大规模隐性债

务置换系统性缓解地方短期偿债压力，通过“6+4+2”化债组合方案明确2027年6月前

到期存量债务的集中处置路径；以绿色及转型债券机制优化拓宽合规融资渠道，降低城

投、产投类主体的绿色融资门槛，形成政策协同发力的格局。

在此背景下，地方层面基于债务压力、产业基础与财政实力的差异，呈现出鲜明的

差异化实践特征：重点化债省份以“债务管控优先、适度保留新增空间”为原则，通过

全流程资金监测、分类授权发债等方式，为产业属性强的主体保留合规融资通道；非重

点省份则聚焦城投平台市场化转型，推动主体脱离政府信用背书，向市场化国企转变。

为深入探究中央与地方政策落地成效，厘清当前新增发债主体融资特征，本文以

2024年10月1日至2025年9月30日（以发行起始日计算）为样本周期，以城市基础

设施建设及产业投资运营主体发行的债券为基础，通过对样本主体的区域分布、行政层

级、信用评级，以及债券品种、募集资金用途等维度的分析，系统梳理政策导向下新增

发债市场的特征与趋势，为理解地方融资主体的发展路径提供参考。

二、中央层面核心政策：增量化债与融资规范并重

2024年四季度，中央密集出台多项债务管理政策，打破以往“碎片化”调控模式，

形成“存量化解+增量规范+创新赋能”的三维政策体系。其中，大规模隐性债务置换政

策奠定全局性基调，专项债政策提供精准资金支持，绿色及转型债券机制优化拓宽合规

融资渠道。三类政策相互衔接、协同发力，既缓解了地方短期偿债压力，又引导城投主

体向市场化转型。

（一）大规模隐性债务置换政策：系统性化债方案落地

随着地方政府隐性债务规模累积与偿债高峰叠加，传统“借新还旧”模式难以为继，

系统性风险隐患凸显。2024年10月以来，中央推出近年来力度最大的隐性债务置换政

策，标志着化债工作从“应急处置”向“主动化解”的根本性转变。

1.政策核心内容：规模与机制双重突破

2024年10月12日，国新办新闻发布会上，财政部部长蓝佛安明确提出，拟一次

性增加较大规模债务限额以置换地方政府存量隐性债务，并将其定位为“近年来支持化

研究报告2