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研究报告

（2025年第6期总第56期）2025年11月20日

城市更新长效投融资机制的构建与创新

不动产金融研究中心

郭翔宇刘永元

【摘要】中国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向以存量提

质增效为主的阶段，形成以城市更新为核心、“市场+保障”双轨并

行的发展新模式，已成为当前关键战略。本文探讨城市更新的战略意

义，指出城市更新面临的挑战，并在此基础上分析构建城市更新的系

统性金融支持。

随着中国城镇化进程进入“S”形曲线的后半段，房地产市场

正经历从增量高速扩张转向存量优化提质的关键转型期。这一进程

伴随着深刻的结构性变化：一方面，房价结束长期上涨进入下行周

期，部分城市商品房库存高企，供给过剩；另一方面，大量城中村

与老旧小区存在基础设施落后、安全隐患突出、居住环境较差等问

题，居民对改善居住环境的需求日益迫切。增量开发动力持续减弱

与存量改善需求不断扩张，构成了当前市场的核心矛盾。2025年7

月，中央城市工作会议明确提出“加快构建房地产发展新模式，稳

步推进城中村和危旧房改造”，这一战略部署标志着国家顶层设计

已为房地产行业发展指明方向。

这一转型也深刻反映出传统开发模式难以持续的深层次问题。

自20世纪末的房改以来，中国房地产市场经历了二十多年的上升周

期，在缓解住房短缺的同时，也推动了居民部门普遍将商品住房作

为财富积累的重要手段。然而，长期依赖增量开发逐步形成了以

“土地财政”为核心的增长方式，引发房价过快上涨、住房供应结

构失衡等问题。更为关键的是，商品房过度供应的同时，租赁住房

与保障性住房体系发展相对滞后，导致中国住房拥有率较高，住房

结构相对单一，与国际主要经济体呈现出显著差异。这种“市场强、

保障弱”的不平衡格局，在当前市场下行周期中被进一步放大。

在新旧模式转换的关键阶段，房地产发展新模式的核心内涵与

战略使命愈发明晰。其首要任务是在增量开发拉动作用趋弱的背景

下，以城市更新为主要抓手，有效盘活利用效率低下的巨量存量资

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产，并借此构建“市场＋保障”双轨并行的住房供应体系。相应的

政策框架也在不断深化与调整，城中村、老旧小区、危旧房为对象

的改造工作，被全面纳入“城市更新”这一更广阔的行动框架，肩

负起改善人居环境和拉动有效投资的双重使命。与此同时，保障性

住房建设也突破了以往以新建为主的单一模式，转向新建、改造、

收购、盘活存量房地等多渠道筹集。这一转变，不仅是消化过量商

品房库存、优化市场供给的现实需要，更是将解决民生问题与稳定

经济增长有机结合的创新举措。

然而，从顶层战略到具体落地，城市更新的关键瓶颈在于投融

资体系。这类项目通常投资规模大、回报周期长、现金流回报率低，

具有很强的准公共属性。其成功推进，亟须构建一个长期、稳定、

低成本的投融资体系。这意味着必须彻底摆脱传统房地产开发依赖

的“高杠杆、高负债、高周转”模式，重塑政府、市场与金融机构

之间的协同关系，创新覆盖规划、建设、运营全生命周期的金融工

具，并配套以系统性的土地、财税和监管政策，从而为房地产发展

新模式奠定坚实的金融基础。

一、城市更新的战略意义

构建以城市更新为路径、以“市场+保障”为原则的房地产发

展新模式，不仅是应对当前市场调整的短期策略，更是破解深层次

结构性矛盾、实现长远发展的根本路径。城市更新具有多重战略价

值，是实现中央城市工作会议重要任务的关键方式，具体体现在以

下三个维度。

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（一）居有所安：建设宜居、韧性与绿色低碳城市

城市更新的首要意义，在于通过存量空间的优化再造，系统性

地提升人民群众的获得感、幸福感与安全感。这直接呼应了中央关

于建设宜居、韧性、绿色低碳城市的要求。

在“宜居”层面，核心是破解居住结构性难题。我国住房体系

过度依赖单一商品房市场，在深圳等超大城市，大量新青年、新市

民租住在“城中村”或“老旧小区”中，不仅居住品质低下，也存

在安全隐患。城市更新通过综合整治与有机更新，推动发展模式转

型。在空间层面，推进城