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我国矿业权整合立法问题研究

一、引言

矿业作为国民经济的基础性产业，其健康发展直接关系到国家能源安全、资源合理配置与生态环境保护。随着我国经济高质量发展战略的推进，传统矿业开发中“小、散、乱”的格局与资源高效利用、生态红线保护的矛盾日益凸显，矿业权整合成为破解这一矛盾的关键举措。矿业权整合不仅是对矿产资源开发布局的优化，更是对矿业权主体权利义务的重新配置，而立法作为矿业权整合的制度保障，其完善程度直接决定了整合工作的合法性、科学性与可持续性。

当前，我国矿业权整合主要依赖行政政策推动，立法层面存在体系不健全、内容模糊、权责失衡等问题，导致整合过程中时常出现权利冲突、程序违法、生态损害等现象。因此，深入研究我国矿业权整合立法的现状与问题，借鉴国外先进经验，构建符合我国国情的矿业权整合法律体系，既是规范矿业权市场秩序的必然要求，也是实现“碳达峰、碳中和”目标与矿业绿色转型的重要支撑。

二、我国矿业权整合立法现状

我国矿业权整合的法律依据分散于不同层级的规范性文件中，尚未形成统一、系统的立法体系，整体呈现出“政策主导、法律辅助”的特征，具体可分为以下三个层面：

（一）法律层面：原则性规定为主，缺乏可操作性

目前，我国与矿业权相关的核心法律包括《矿产资源法》《物权法》（现已整合入《民法典》）《环境保护法》等，但这些法律对“矿业权整合”的规定较为原则化。例如，《矿产资源法》第三条明确“国家保障矿产资源的合理开发利用”，第七条要求“开采矿产资源必须遵守有关环境保护的法律规定”，但均未对矿业权整合的定义、范围、程序、权利救济等核心内容作出明确界定。

《民法典》第三百二十九条规定“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”，确立了矿业权的用益物权属性，但未涉及矿业权整合中权利流转、补偿的具体规则。这种原则性规定导致实践中矿业权整合缺乏明确的法律指引，行政机关往往依赖自由裁量权推进工作，易引发权利纠纷。

（二）行政法规与部门规章层面：侧重管理导向，内容碎片化

行政法规与部门规章是矿业权整合的主要依据，但其内容多围绕“行政监管”展开，且存在碎片化问题。例如，《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》仅对矿业权的设立、变更、注销程序作出规定，未涉及整合相关规则；国土资源部（现自然资源部）发布的《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》《矿产资源开发整合工作方案》等文件，虽明确了整合的目标、范围与步骤，但属于行政规范性文件，法律效力层级较低，且内容多针对特定时期的整合任务，缺乏稳定性与普适性。

此外，不同部门发布的规章之间还存在衔接不畅的问题。例如，自然资源部侧重资源开发效率，生态环境部强调生态保护，两者在整合标准、审批流程上的规定存在差异，导致地方政府在推进整合时面临“多头监管”的困境。

（三）地方立法层面：因地制宜探索，差异较大

为适应本地矿业发展需求，部分矿产资源大省出台了地方性法规或政府规章，对矿业权整合进行细化规定。例如，《山西省矿产资源整合和有偿使用办法》明确了整合的范围包括“布局不合理、开采规模达不到最低标准、生态环境破坏严重的矿山”，并规定了政府主导、企业参与的整合模式；《云南省矿业权交易管理办法》则对整合过程中矿业权的转让、交易程序作出补充规定。

然而，地方立法的探索性也导致了区域差异。例如，东部地区更侧重生态保护导向的整合，而中西部地区则倾向于规模效益导向的整合，这种差异不仅不利于全国统一矿业权市场的形成，还可能引发“跨区域矿业权冲突”，增加了矿业企业的合规成本。

三、我国矿业权整合立法存在的核心问题

结合当前立法现状与实践案例，我国矿业权整合立法主要存在以下五大核心问题，这些问题严重制约了整合工作的法治化推进：

（一）立法体系不健全：缺乏统一的“矿业权整合”专项立法

当前我国矿业权整合立法分散于不同层级、不同领域的规范性文件中，尚未形成以“专项法律”为核心、“行政法规+部门规章”为支撑、“地方立法”为补充的完整体系。一方面，核心法律（如《矿产资源法》）未将矿业权整合作为独立制度予以规定，导致整合工作缺乏上位法支撑；另一方面，行政政策与部门规章的法律效力较低，且易随行政目标调整而变更，无法为矿业权主体提供稳定的预期。

例如，2019年某省推进煤炭行业矿业权整合时，因缺乏统一立法，先后三次调整整合标准，导致部分矿山企业已投入的整合资金无法收回，引发多起行政诉讼。这种“政策变动频繁、法律依据缺失”的现状，既损害了矿业权主体的合法权益，也降低了整合工作的公信力。

（二）权责划分不清晰：政府与市场的边界模糊

矿业权整合涉及政府、矿业企业、矿区居民等多方主体，其中政府的行政监管权与市场的资源配置权的边界划分，是立法需解决的核心问