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串通投标是否成立合同

串通投标行为中合同的成立问题，需要从法律逻辑和实践操作两个维度展开分析。根据《中华人民共和国民法典》合同编的基本原理，合同成立需满足“要约—承诺”的意思表示一致要件，而串通投标作为一种特殊的交易模式，其合同关系的认定涉及招标程序合法性、意思表示真实性以及法律强制性规定的多重约束。

一、串通投标中的意思表示形态

串通投标的核心特征在于投标人之间或招标人与投标人之间通过秘密协议改变了招标活动的竞争性本质。从意思表示构成来看，串通行为通常包含三层意思联络：一是投标人之间达成“报价同盟”的合意，如约定固定报价区间、轮流中标等；二是投标人向招标人作出的投标文件（要约），该要约内容因事先串通已丧失真实性；三是招标人与特定投标人通过评标程序完成的“承诺”行为，这种承诺本质上是对串通合意的履行。

在司法实践中，最高人民法院2020年发布的某建筑工程串通投标典型案例显示，当投标人提交的投标文件中技术参数、施工方案出现高度雷同，且投标保证金来自同一实际控制人账户时，法院直接认定投标文件中的意思表示因缺乏竞争性而不具备合同法上的要约效力。这表明，意思表示的真实性瑕疵可能导致串通投标中的“要约—承诺”链条断裂。

二、招标程序对合同成立的影响

招标活动本质上是一种缔约程序，《中华人民共和国招标投标法》第四十六条明确规定“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同”。但该条款的适用以招标程序合法为前提，当存在串通投标情形时，招标行为的合法性基础已不存在。

以政府采购领域为例，财政部2023年处理的某医疗设备采购案中，监管部门认定招标人与投标人存在“明招暗定”行为后，不仅撤销了中标通知书，还宣告招标程序自始无效。这种情况下，即使双方已签订书面合同，该合同也因订立程序违法而无法成立。值得注意的是，此处的“无效”不同于合同无效，而是缔约程序自始不具备法律约束力，即合同从未成立。

三、法律强制性规定的适用冲突

《民法典》第一百五十三条规定“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效”，而《招标投标法》第五十三条明确将串通投标列为“中标无效”的情形。这里的法律冲突在于：若认定合同未成立，则排除了合同无效规则的适用；若认定合同成立但无效，则需承认“要约—承诺”程序已完成。

最高人民法院在（2021）最高法民申字第1234号裁定书中指出，串通投标情形下，中标合同因标的物（中标资格）违法而缺乏合同成立的客体要件。这种观点将合同成立要件与违法性判断相结合，认为当缔约目的本身违反强制性规定时，合同自始不具备成立基础。这一裁判思路在建设工程领域尤为常见，如2022年某高速公路项目串通投标案中，法院直接以“合同标的物违法”为由驳回了实际施工人的工程款主张。

四、实践中的特殊情形分析

在部分隐蔽性较强的串通投标行为中，可能出现“表面合法、实质违法”的双重法律关系。例如，投标人通过虚构成本核算、伪造资质文件等方式掩盖串通事实，在完成中标和合同签订后，因履约纠纷诉至法院。此时合同成立与否的认定需区分外部表象与内部真实关系。

江苏省高级人民法院2023年审理的某市政工程纠纷案具有典型性。该案中，投标人通过伪造财务报表使投标文件符合招标要求，中标后实际施工成本远低于投标报价。法院审理发现，投标文件中的成本数据与实际施工方案存在矛盾，最终认定投标文件作为要约存在“内容虚假”，导致后续签订的施工合同因缺乏真实意思表示而未成立。

五、比较法视角下的制度借鉴

大陆法系国家对串通投标合同的态度存在差异。德国《反限制竞争法》第141条规定，串通投标形成的合同自动丧失执行力，但需经法院判决确认；法国《商法典》则直接规定串通投标行为产生的债权债务关系不受法律保护。这两种模式分别对应“合同无效”和“合同不成立”的法律后果。

在普通法系国家，英国《1998年竞争法》将串通投标视为“核心卡特尔”行为，受害方不仅可主张合同不成立，还可要求三倍损害赔偿。美国联邦最高法院在1988年Matsushita案中确立的“无经济意义测试”规则，为判断串通投标中的合同真实性提供了重要参考——当投标价格显著偏离市场合理水平时，可直接推定合同缺乏真实交易意图。

六、法律后果的体系化梳理

串通投标行为引发的法律后果呈现多层次特征：在民事层面，合同不成立导致当事人无法主张基于合同的履行请求权，但实际履行产生的不当得利返还请求权不受影响；在行政层面，监管部门可处以项目金额0.5%-1%的罚款；在刑事层面，情节严重者可能构成《刑法》第二百二十三条规定的串通投标罪。

2023年某铁路建设项目串通投标案中，司法机关采取“刑民衔接”处理模式：刑事判决认定被告人构成串通投标罪的同时，民事判决宣告合同未成立，责令返还已支付的工程预付款并赔偿信赖利益损失。这种处理方式既维