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全国人大常委会试点授权决定的宪法检视

随着改革向攻坚期与深水区的持续推进，法治与改革的张力也愈加明显，须稳健、恰当地处理法律的稳定性、持恒性与改革的试验性、试错性间的关系。在经历了从“改革先行，法治随后”到“立法与改革两手抓，两手硬”的转变，以及法律上与之相对应的从“良性违宪”1］到“宪法变通”[2］再到“改革宪法”[3]的过渡阶段之后，以“实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权”“重大改革于法有据”的规定为标志，我国确立了法治引领改革，改革遵从法治的法律秩序。作为对法律秩序的遵守，2015年《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）确定了试点授权决定的法律机制。实践中，在进行创新试验和地方试点的改革过程中，全国人大常委会通常会先行发布试点授权决定，对法律在特定地区的适用事先作出暂调或暂停安排，以稳定改革措施对法治的预期，将改革行为纳入法治的规范线路中。党的十八大以来，全国人大常委会作出了48项授权决定和改革决定。4]2023年，在立法决策与改革决策相衔接相统一的原则的指导下，十四届全国人大一次会议对《立法法》进行修改。试点授权决定作为法律修改的试错阶段，在此次修法中进一步得到了完善。然而，在《立法法》为改革试验提供法律依据的同时，还应继续追问《立法法》为何能够作出这样的制度安排，只有这样，才能使“根据宪法，制定本法”的立法机关的合宪性自我确认行为免受质疑，试点授权决定也只有在既具有合法性又具有正当性时，才能成为助推改革的“敲门砖”和“试金石”。

就实践来说，全国人大常委会在发布试点授权决定之时鲜少提及作出暂调或暂停法律行为的宪法依据。与此同时，学界虽看到了试点授权决定在法律适用模式上的特殊性与创新性，但将其纳入法治轨道下的话语体系时多是采用“就事论事”的方法，以特定时间段较具影响力的事件为中心展开研究，如自贸区的设立、2015年《立法法》第13条的增设、国家监察体制改革等。局部性的考察在面对试点授权决定的宪法依据等问题时难以给出全面且完整的回答。而且，随着2023年《立法法》对试点授权决定制度的完善，试点授权决定自身的内容也有所改变。因此，结合新《立法法》的相关规定，对试点授权决定的合宪性从宏观视角和宪法维度进行整全性研究实属必要。本文以如何在宪法精神及规范的指引下作出合法且正当的试点授权决定为主线，论证试点授权决定置于宪法视域下的逻辑起因，并在此基础上对试点授权决定的内部构成要素进行逐一审视，探讨试点授权决定在合宪性审视上所面临的问题，尝试从证立试点授权决定的规范依据、厘定授权主体的权力边界、完善试点授权决定的民主控制机制三方面强化对试点授权决定的合宪性控制，确定试点授权决定清晰的宪法边界，以期将试点授权决定统合于宪法的逻辑规则下，为试点授权决定的条理化和精细化提供法治保障。

二、试点授权决定置于宪法框架下的理据探析

（一）《立法法》有限的创制性规定空间

自2012年《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》发布以来，以授权国务院或者其他主体在部分地区暂调或暂停法律为内容的试点授权决定成为一种新的授权形式在实践中得到应用。2015年《立法法》通过事后确认的形式，新增第13条“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”，从而为试点授权决定添加了合法性背书。2023年，《立法法》又于第16条对此项规定进行了进一步的细化，完善了试点授权决定的期限和范围，并规定了试点授权决定在暂调或暂停法律期限结束后的后续跟进机制。授权地方改革试点决定指导下的改革通过立法机关授权而具有了合法性。5]

然而，法律的背书是否等同于合宪？试点授权决定的合法性依据能否直接论证其在宪法上的正当性？在宪法并无关于试点授权决定整体性制度安排的情形下，2015年《立法法》第13条及此后在此基础上完善的新《立法法》第16条是否可以创制新的法律适用方式，并将此权力交由全国人大和全国人大常委会行使则存在疑问。具体来说，全国人大和全国人大常委会的职权规定分列于《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第62条和第67条，然而纵观这两个条款，除兜底规定外，在《宪法》明确列举的其他各项权力中，并无暂调或暂停法律的内容设计。《宪法》之所以通过明确列举的方式来释义全国人大及其常委会的权力，就是为了确认最高国家权力机关及其常设机关职权的类型化配置，实现权力行使的清晰界分。以什么权力委之于什么机关显示着《宪法》对国家权力的授予和限制，如果在无《宪法》确认并赋权的情形下，通过立法的方式为《宪法》添加规定之外新的内容，是以立法之名行宪法解释之实，有突破权力限制性规定的危险。有学者提出，实践中现实存在的问题是宪法解