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复议机关作共同被告制度：实践反思与完善路径探究

一、引言

1.1研究背景与意义

在我国行政法治建设进程中，行政复议与行政诉讼作为解决行政争议的重要途径，各自发挥着独特作用。2015年5月1日起实施的新《行政诉讼法》对行政诉讼被告制度作出重大改革，确立了行政复议机关在作出复议维持决定前提下的共同被告制度。在此之前，原《行政诉讼法》规定复议机关维持原行政行为时不会成为被告，这使得复议机关为避免当被告而倾向于作出维持决定，导致复议维持率居高不下，行政复议功能未能充分发挥，行政纠纷解决效果不佳，也引发了公众对复议公正性的质疑。

新制度的确立旨在扭转这一局面，督促复议机关积极履行职责，加强对行政行为的监督审查，提升行政复议的公信力，进而实现行政诉讼与行政复议在解决行政争议上的有效衔接与平衡。从实践数据来看，新制度实施后，各地法院受理的以复议机关为共同被告的案件数量急剧增加。例如，根据上海市人民政府法制办公室的统计，2014年全年，上海市法院共受理上海市人民政府为被告的行政诉讼案件仅20件；2015年1月1日至4月30日为18件；而新《行政诉讼法》实施后，2015年5月1日至10月10日，法院受理的以市政府为被告的案件跃升至373件，其中上海市政府作为复议机关为共同被告的177件，约占案件总数的48%。北京市人民政府法制办公室的统计也显示，新《行政诉讼法》自2015年5月1日实施至10月底，该市共发生行政诉讼一审案件8248件，同比增长近300%。以北京市政府和十六个区县政府为被告的案件大幅增长，共1576件。其中，以北京市政府为被告的案件多达313件，半年的案件量已超出此前十年总和的5倍。在上述案件中，以行政复议机关作为共同被告的案件达1287件。其中，北京市政府本级作为复议机关共同被告的案件210件，占市政府全部案件的三分之二。这充分表明该制度对行政复议机关的工作产生了深远影响，也凸显了研究这一制度的紧迫性和必要性。

从理论层面而言，该制度有助于完善行政诉讼当事人制度，丰富行政诉讼理论体系，进一步明确行政复议机关在行政诉讼中的法律地位和责任承担。在实践中，其意义更是多维度的。对于行政诉讼而言，它为法院全面审查行政行为的合法性提供了更完整的视角，不仅能审查原行政行为，还能对复议决定的合法性进行审查，有利于提高行政诉讼的公正性和权威性，更好地保障行政相对人的合法权益；对于行政复议来说，它促使复议机关更加审慎地对待复议案件，提升复议工作质量，增强复议结果的公信力，推动行政复议朝着更加公正、高效的方向发展；从法治建设的宏观角度来看，这一制度的实施有助于强化行政机关的法治意识，规范行政权力运行，促进依法行政，加快法治政府建设进程，维护社会公平正义和法治秩序，为我国的经济社会发展营造良好的法治环境。

1.2国内外研究现状

国内学界对复议机关作共同被告制度的研究主要集中在以下几个方面：一是对该制度实施过程中出现的问题进行剖析，包括但不限于案件数量急剧上升对复议机关正常工作的冲击，如大量行政应诉工作占据了复议机关工作人员大量时间和精力，影响了其他复议业务的开展；复议不作为现象的泛滥，部分复议机关因担心成为被告而对复议申请推诿、拖延；级别管辖错位导致的案件审理难度增加，不同层级法院对该类案件的管辖规定在实践中存在争议，影响了诉讼效率；审查对象不明确，法院在审理时对于原行政行为和复议决定的审查重点和范围缺乏清晰界定等。

二是针对这些问题提出完善建议，如设立专门的应诉队伍，提高复议机关的应诉能力，确保在诉讼中能够有效维护自身权益和行政行为的合法性；加强对复议不作为的监督，建立健全监督机制，对复议机关的不作为行为进行问责，促使其积极履行复议职责；适当提高管辖级别，根据案件的复杂程度和影响范围合理确定管辖法院，提高案件审理的专业性和公正性；明确审查对象，通过立法或司法解释进一步细化原行政行为和复议决定的审查标准和范围，为法院审理提供明确指引。

在国外，虽然没有与我国完全相同的复议机关作共同被告制度，但在行政救济与行政诉讼衔接方面有着不同的制度模式和经验。以德国为代表的是行政诉讼类型决定救济程序衔接模式，在德国联邦系统实行两级行政复议制度，当事人对行政行为不服可按规定程序申请复审和再复审，对最终复议决定不服可向行政法院提起行政诉讼。并且，根据德国《联邦行政法院法》规定，原告在提起撤销之诉和反拒绝之诉前，须经行政复议程序先行审查行政行为的合法性和目的性；而对于确认之诉、一般给付之诉及其他诉讼类型则不需行政复议作为前置程序。美国采用穷尽行政救济衔接模式，极力将行政纠纷化解在行政程序中，行政法重视行政程序完整和行政相对人权利补救，在进入行政诉讼前，行