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研究报告

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农业转移人口市民化：政策演化、现实挑战与施策重点

一、农业转移人口市民化政策演化概述

1.1政策演化的历史阶段划分

(1)农业转移人口市民化政策的历史阶段划分是一个复杂的过程，其演变与我国社会经济发展的不同阶段密切相关。从改革开放初期至今，这一政策大致可以分为三个阶段。第一阶段为1978年至1992年，以家庭联产承包责任制和农村劳动力转移为主要特征。在这一阶段，政策重心在于解放农村生产力，提高农业生产效率，大量农村劳动力开始向城市转移，但市民化进程较为缓慢。据统计，这一时期农村转移人口数量约为1亿人。

(2)第二阶段为1993年至2010年，是我国城市化快速发展时期。随着市场经济体制的逐步建立，城市化进程加速，政府开始关注农业转移人口的市民化问题。这一阶段，相关政策主要体现在户籍制度改革、社会保障体系完善、就业服务等方面。例如，1992年，我国开始实施户籍制度改革，放宽了部分城市对农业转移人口的落户限制。这一时期，农村转移人口数量快速增长，据统计，2010年时已达到2.6亿人。

(3)第三阶段为2011年至今，是我国全面深化改革、推进新型城镇化的关键时期。在这一阶段，政府将农业转移人口市民化作为国家战略，提出了“新型城镇化”和“人的城镇化”等概念。政策重点转向解决农业转移人口在就业、教育、医疗、住房等方面的实际问题，推动其融入城市生活。例如，2014年，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确提出要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件。这一时期，农业转移人口市民化进程加快，据统计，截至2020年，我国农业转移人口市民化率达到45.4%。

1.2政策演化的主要特点

(1)农业转移人口市民化政策演化的主要特点之一是政策目标从单一的经济增长转向全面的社会发展。在改革开放初期，政策主要关注如何释放农村剩余劳动力，推动经济增长。随着城市化进程的加快，政策目标逐渐扩展到改善农业转移人口的生活质量，包括教育、医疗、住房等社会服务。例如，从2008年开始实施的《城乡规划法》明确提出，城市规划应充分考虑农业转移人口的需求，保障其基本公共服务。

(2)政策演化的另一个特点是政策手段从行政调控为主向市场机制与政府引导相结合转变。早期政策主要通过行政命令来推动农业转移，如户籍制度的改革。而随着市场经济的深入发展，政策手段逐渐转向更加灵活多样，如通过财政补贴、税收优惠等方式鼓励企业和个人参与农业转移人口的市民化进程。以2016年为例，中央财政安排专项资金支持农业转移人口市民化，其中包括对购房、租房补贴等。

(3)政策演化的第三个特点是政策内容从单一的政策领域向综合政策体系转变。过去，农业转移人口市民化政策主要集中在户籍改革、社会保障等方面。而现在，政策内容已经涵盖了就业服务、教育培训、子女教育、医疗卫生等多个领域，形成了较为完整的政策体系。以2019年发布的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》为例，该文件提出要构建多层次、广覆盖、可持续的城乡一体化社会保障体系，推动农业转移人口享有与城市居民同等的社会保障待遇。

1.3政策演化的主要目标

(1)农业转移人口市民化政策演化的主要目标之一是实现城乡一体化发展。这一目标旨在通过促进农业转移人口融入城市生活，缩小城乡差距，推动城乡经济社会的均衡发展。具体而言，这包括提高农业转移人口的生活水平，改善其居住条件，确保其在教育、医疗、就业等方面享有与城市居民同等的机会和权益。例如，通过户籍制度改革，放宽城市落户条件，使农业转移人口能够享受到城市公共服务。

(2)政策演化的另一主要目标是促进农业转移人口的就业创业。随着城市化进程的加快，政府通过提供就业培训、创业指导、税收优惠等政策，鼓励农业转移人口在城市中找到稳定的工作，或者自主创业。这一目标的实现有助于提高农业转移人口的经济收入，增强其社会地位，同时也有利于优化城市产业结构，促进经济持续健康发展。以2018年为例，全国开展各类职业技能培训超过2000万人次，有效提高了农业转移人口的就业能力。

(3)政策演化的第三个主要目标是保障农业转移人口的社会权益。这包括完善社会保障体系，确保农业转移人口在养老、医疗、失业等方面的权益得到保障。政府通过实施城镇居民基本医疗保险、养老保险等制度，使农业转移人口能够享受到与城市居民相同的社会保障待遇。此外，还通过改善住房条件、提供住房补贴等措施，帮助农业转移人口解决住房问题，提升其生活质量。例如，2019年，全国共有约2000万农业转移人口家庭享受到住房保障政策。

二、农业转移人口市民化政策演化的主要历程

2.1初创阶段政策特点

(1)初创阶段的农业转移人口市民化政策主要特点表现为政策的初始探索