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北极航道通航权国际法律争议

引言

北极航道是连接太平洋与大西洋的重要海上通道，主要包括东北航道（沿俄罗斯北部海岸）、西北航道（沿加拿大北极群岛）及中央航道（穿越北极点附近公海）。随着全球气候变暖，北极冰层加速消融，航道通航窗口期逐渐延长，其作为“21世纪海上丝绸之路”延伸段的战略价值日益凸显。然而，围绕航道性质认定、沿岸国管辖权边界、航行规则制定等问题，国际社会长期存在分歧。这些争议既涉及《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）等国际法规则的适用解释，也交织着地缘政治博弈与经济利益争夺，成为当前国际海洋法领域的热点议题。

一、北极航道通航权争议的国际法基础

北极航道争议的核心在于“通航权”的法律定性，而这一问题的解答需回溯至《公约》确立的海洋划界与航行规则体系。

（一）《联合国海洋法公约》的基本框架

《公约》作为“海洋宪法”，对领海、专属经济区、大陆架等海域的法律地位及航行规则作出了明确规定。其中，领海是沿海国主权管辖下的海域（宽度不超过12海里），外国船舶享有“无害通过权”（需不损害沿海国和平、良好秩序或安全）；专属经济区（从领海基线起200海里）内，沿海国享有资源开发等主权权利，但其他国家享有航行、飞越自由；公海则对所有国家开放，实行“公海自由”原则。

针对北极特殊的冰覆盖环境，《公约》第234条特别规定：“沿海国可在其专属经济区范围内，对冰覆盖区域的海洋环境制定并执行防止、减少和控制船舶污染的法律和规章，这种规章应符合普遍接受的国际规则和标准。”这一条款被俄罗斯、加拿大等北极沿岸国视为扩大管辖权的法律依据，主张通过环保规则间接限制航道通航条件。

（二）北极沿岸国的国内立法实践

为强化对北极航道的实际控制，俄罗斯、加拿大等国先后出台国内法，将航道相关海域纳入管辖范围。例如，俄罗斯于2013年修订《北方海航道水域航行规则》，要求外国船舶通过东北航道需提前45天提交申请，接受俄方领航并缴纳费用；加拿大1970年《北极水域污染防治法》规定，所有进入加拿大北极群岛水域、船体长超过300英尺的船舶需向加方登记，并遵守其制定的环保标准。这些立法的核心逻辑是：北极航道途经的大部分海域属于本国领海或内水，因此有权制定航行规则。

（三）非北极国家的法律立场

以美国、中国为代表的非北极国家则强调《公约》中“航行自由”原则的优先性。美国虽未批准《公约》，但长期主张西北航道是“用于国际航行的海峡”，适用“过境通行”制度（外国船舶无需沿海国批准即可连续不停航行）；中国在《中国的北极政策》中明确提出“尊重北极国家的主权、主权权利和管辖权，同时维护各国依法在北极享有的航行自由等合法权益”。此类立场的核心在于：北极航道连接两大洋，具有国际公共产品属性，不应被个别国家“内水化”。

二、北极航道通航权争议的核心焦点

基于上述法律框架与立场分歧，争议具体表现为三大焦点问题，这些问题相互关联，共同构成了当前法律争议的复杂图景。

（一）领海基线划定的合法性争议

领海基线是确定领海、专属经济区范围的起点。加拿大、俄罗斯均采用“直线基线法”划定北极海域基线：加拿大将北极群岛间的众多海峡视为“内水”，用直线连接群岛最外缘岛屿的端点，形成闭合区域；俄罗斯则将新地岛、北地群岛等岛屿的基点相连，覆盖东北航道大部分水域。

国际社会对此的质疑主要集中在两点：其一，根据《公约》第7条，直线基线的划定需“符合沿海国的一般地形”，且“不应在任何明显的程度上偏离海岸的一般方向”。北极群岛地形破碎，直线基线可能过度延伸，不符合“一般地形”要求；其二，基线内的水域若被认定为内水，外国船舶需经沿海国批准方可进入，这与航道的国际通行功能冲突。例如，1985年美国“北极熊”号破冰船未经加拿大许可穿越西北航道，直接挑战其基线主张。

（二）无害通过与航行自由的适用冲突

若北极航道部分水域被认定为领海，外国船舶仅享有“无害通过权”；若为专属经济区或公海，则享有更广泛的“航行自由”。俄罗斯、加拿大主张航道主要水域属于领海或内水，因此外国船舶需遵守其国内航行规则（如强制领航、环保检查）；非北极国家则认为，航道是“用于国际航行的海峡”，应适用“过境通行”制度——这一制度下，沿海国虽可制定航行安全与环保规则，但不得停止或限制过境通行。

以东北航道为例，俄罗斯要求外国油轮必须使用俄方破冰船引航，否则禁止通行。欧盟、日本等国认为，此类要求超出了《公约》第234条允许的“环保规章”范围，实质是通过技术标准限制航行自由。2017年，一艘德国货轮尝试未经引航穿越东北航道，虽最终因冰层太厚放弃，但已明确传递了“挑战俄方规则”的信号。

（三）环境保护与通航权的平衡难题

北极生态系统极度脆弱，航运带来的油污、噪音、外来物种入侵等风险显著。《公约》第234条赋予沿海国制定环保规则的权利，但规则的“合理性”与“普遍性”成为争议核心