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《行政诉讼法》中“举证责任”的分配规则

引言

在行政诉讼中，举证责任的分配是连接程序正义与实体公正的核心枢纽。它不仅决定了诉讼双方在事实查明过程中的行为导向，更直接影响着裁判结果的合法性与合理性。作为“诉讼的脊梁”，举证责任规则通过明确“谁需要证明什么”“证明不能时的法律后果”，构建起行政诉讼中权利救济与权力监督的平衡机制。我国《行政诉讼法》自制定以来，始终将举证责任分配作为制度设计的关键环节，既吸收了“谁主张谁举证”的一般诉讼原理，又基于行政法律关系的特殊性，确立了“被告对行政行为合法性负举证责任”的核心规则，并结合实践需求逐步细化特殊情形下的分配标准。本文将围绕这一主题，从基本原理、具体规则、特殊情形及实践优化等维度展开系统分析。

一、行政诉讼举证责任分配的基础理论

（一）举证责任的概念与诉讼功能

举证责任是指诉讼当事人为支持自己的主张，向法院提供证据证明待证事实的责任，若无法完成则需承担不利法律后果。在行政诉讼中，这一概念包含两层核心含义：一是行为意义上的举证责任（主观举证责任），即当事人有义务主动提供证据；二是结果意义上的举证责任（客观举证责任），即待证事实真伪不明时，由承担该责任的一方承担败诉风险。

举证责任的诉讼功能主要体现在三方面：其一，引导诉讼行为，通过明确责任归属，促使当事人积极收集、提交证据；其二，解决事实真伪不明的困境，避免法院因证据不足而无法裁判；其三，实现诉讼程序的公平性，根据当事人举证能力的差异分配责任，平衡行政机关与行政相对人的诉讼地位。

（二）行政诉讼举证责任的特殊性

与民事诉讼“谁主张谁举证”、刑事诉讼“控方举证”的一般规则不同，行政诉讼举证责任分配具有鲜明的特殊性，这源于行政法律关系的不对等性。行政机关在作出行政行为时，基于行政职权的优益性，往往掌握着完整的事实依据、法律依据及程序记录；而行政相对人作为被管理对象，对行政行为的内部决策过程、证据材料的获取能力明显处于弱势。因此，《行政诉讼法》通过倾斜性的举证责任分配，弥补相对人的天然劣势，实现“实质公平”。

例如，在行政处罚案件中，行政机关作出罚款决定前需完成调查取证、告知陈述申辩等程序，相关笔录、鉴定意见、视听资料等证据由行政机关单方保存；若要求相对人证明处罚行为违法，显然超出其举证能力。此时由行政机关对处罚的事实依据、法律适用、程序合法性承担举证责任，更符合“谁行为谁负责”的法治原则。

二、《行政诉讼法》中举证责任的核心分配规则

（一）被告对行政行为合法性的举证责任：核心规则的确立

《行政诉讼法》第34条明确规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这一规定确立了行政诉讼举证责任分配的核心规则——被告（行政机关）对被诉行政行为的合法性承担举证责任。其逻辑基础在于：行政机关作出行政行为必须“以事实为依据，以法律为准绳”，这是依法行政原则的基本要求；行政机关在行为过程中已完成证据收集，由其证明行为合法具有天然的便利性；若行政机关无法证明行为合法，则推定该行为违法，符合“违法推定”的救济逻辑。

被告的举证范围包括两部分：一是事实依据，即证明行政行为所依据的客观事实存在且清楚的证据，如行政处罚中的违法事实证据、行政许可中的申请材料审查记录等；二是法律依据，即行政行为所依据的法律、法规、规章及其他规范性文件，需明确具体的条款内容。例如，在某环保处罚案件中，被告需同时提供企业超标排放的监测报告（事实依据）及所依据的《环境保护法》具体条款（法律依据），才能证明处罚行为合法。

（二）被告举证的期限与后果：程序约束的强化

为避免被告拖延举证或事后补充证据，《行政诉讼法》及司法解释对被告的举证期限作出严格限制。根据第67条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起15日内，向法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。若被告逾期提供证据，视为被诉行政行为没有相应证据，但因不可抗力等正当事由除外。

这一期限规则的目的在于促使行政机关在诉讼前即完成证据整理，防止其利用诉讼程序重新收集证据“补正”原行政行为的瑕疵。例如，某市场监管部门因未在15日内提交处罚所依据的检验报告，法院直接认定该处罚缺乏事实依据，判决撤销。这一后果规则有效倒逼行政机关在作出行政行为时规范证据收集程序，提升依法行政水平。

（三）原告的举证责任：有限范围的补充

尽管被告承担主要举证责任，但原告在特定情形下仍需承担一定的举证义务，这既符合“谁主张谁举证”的一般诉讼原理，也能防止原告滥用诉权。根据《行政诉讼法》第38条及相关司法解释，原告的举证责任主要集中在以下领域：

起诉符合法定条件的证明责任。原告需证明其与被诉行政行为存在“利害关系”，例如在要求撤销房屋登记的诉讼中，原告需证明自己是房屋的实际所有权人；同时需证明行政机关未履行法定