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气候融资“损失与损害”基金的操作化困境——基于2023年COP28迪拜协议与初始注资结构

摘要：在2023年迪拜举行的第二十八次缔约方大会（COP28）上，“损失与损害”基金的正式启动被誉为全球气候治理的“历史性突破”，标志着发展中国家历经三十年斗争后在气候正义议题上取得的重大政治胜利。然而，这一政治上的成功，在进入“操作化”层面时，立即遭遇了深刻的结构性困境。本研究旨在深入剖析COP28迪拜协议所确立的“损失与损害”基金在操作化层面面临的四大核心困境。本研究采用批判性政策文本分析法，以迪拜协议、过渡委员会报告及初始注资结构为核心分析对象。研究发现，基金的操作化困境集中体现在：第一，资金规模的象征性：初始自愿注资总额（约数亿美元）与发展中国家每年数千亿美元的实际需求之间存在“天文数字”般的鸿沟；第二，资金来源的非强制性：迪拜协议确立的“自愿捐款”模式，而非G77所要求的、基于“历史责任”的“强制性摊款”，使得基金的可持续性与可预测性严重不足，将“气候债务”转变为“慈善施舍”；第三，治理机制的争议性：将世界银行作为基金的“临时东道主”，引发了发展中国家对发达国家“施加不当影响”、准入壁垒高、以及“贷款而非赠款”的普遍担忧；第四，缴款与受益基础的模糊性：协议未能明确界定“谁必须付款”（如是否包括新兴经济体）和“谁能优先受益”，在“共同但有区别的责任”原则上制造了新的分歧。本研究认为，迪拜协议所启动的基金，在当前的操作化设计下，其政治象征意义远大于实质性解决问题的能力，它更像一个“政治压力阀”，而非一个有效的“金融解决方案”，其未来效力将取决于能否在治理结构和资金来源上实现根本性的突破。

关键词：损失与损害；气候融资；COP28；迪拜协议；操作化困境

一、引言

全球气候变化已从一个未来的科学预测，转变为一个当下严峻的现实危机。日益频繁和强烈的极端天气事件，如洪水、干旱、海平面上升和超级风暴，正在对全球生态系统和人类社会造成不可逆转的冲击。在这场危机中，一个无可辩驳的事实是，那些在历史上对温室气体排放贡献最小的国家（主要是最不发达国家、小岛屿发展中国家和广大发展中世界），却承受着气候变化带来的最不成比例的、最毁灭性的后果。这一深刻的“不公正”现象，催生了全球气候治理中继“减缓”和“适应”之后的“第三大支柱”——“损失与损害”。该议题旨在解决那些“超越”了人类“适应”能力的气候变化负面影响。

“损失与损害”议题的核心，始终是“钱”的问题，即气候融资。在长达三十年的时间里，以七十七国集团和中国（G77和中国）为代表的发展中世界，坚持要求建立一个专门的、官方的“损失与损害”基金，以落实“共同但有区别的责任”和“污染者付费”的原则。然而，这一诉求长期遭到以美国为首的发达国家的系统性抵制，后者担忧这会开启“无限责任”和“法律赔偿”的“潘多拉魔盒”。

这一僵局在2022年的埃及沙姆沙伊赫COP27上被打破，大会历史性地“同意”设立“损失与损害”基金。这一政治共识的下一步，即“如何操作”，被交给了随后成立的“过渡委员会”。最终，在2023年的迪拜COP28开幕首日，大会戏剧性地通过了“损失与损害”基金的操作化方案，并当场获得了包括东道国阿联酋、德国、美国等在内的首批“象征性”注资。这一刻被媒体和多方誉为“历史性的胜利”。

然而，当“历史性”的欢呼声散去，对迪拜协议文本及其初始注资结构的冷静审视，却揭示了一个充满妥协和隐忧的未来。政治上的“同意设立”与金融上的“有效运作”之间，存在着巨大的鸿沟。基金的启动，究竟是发展中国家实质性的胜利，还是发达国家以最小代价“管理”发展中国家诉求的一种策略性妥协？

因此，本研究的核心问题是：在COP28迪拜协议框架下，“损失与损害”基金的“操作化”路径具体面临哪些结构性的困境？其“自愿性”的初始注资结构、以“世界银行”为临时东道主的治理安排，以及在“缴款方”和“受益方”资格上的模糊处理，是如何反映发达国家与发展中国家之间的深刻利益博弈的？这些先天的“操作化困境”将如何制约基金的有效性、充足性和公正性，并对未来的全球气候治理格局产生何种影响？

本研究的目标在于，通过对COP28关键协议文本和相关政治博弈的深入剖析，系统性地揭示“损失与损害”基金在“胜利”背后面临的“操作化”挑战。本文的结构安排如下：首先，将系统梳理“损失与损害”融资议题的演进脉络和相关理论争议；其次，详细阐述本研究采用的批判性政策文本分析方法；接着，将作为核心部分，从资金规模、资金来源、治理机制和资格界定四个维度，深入分析基金的操作化困境；最后，总结研究结论并对基金的未来走向提出展望。

二、文献综述

围绕“损失与损害”议题的研究文献，随着其在全球气候谈判中的地位上升而迅速增长。相关文献主要集中在三个相互关联的领域：“损失与损害”的概念界定与归因