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塑料污染治理的跨国责任分担机制

引言

塑料自20世纪大规模应用以来，以其轻便、耐用、低成本的特性深刻改变了人类生产生活方式。但随着全球年塑料产量突破4亿吨，废弃塑料在自然环境中堆积、分解，形成的微塑料已侵入海洋最深处、极地冰盖与人类血液，成为跨越国界的环境公害。塑料污染的流动性、累积性与长期性，决定了单一国家的治理难以奏效——一片在发达国家生产的塑料包装可能经贸易链进入发展中国家消费，其废弃后或被洋流带至公海，或通过垃圾出口转移至第三国处理，最终形成“污染产生地与治理责任地分离”的复杂局面。在此背景下，构建公平合理的跨国责任分担机制，既是全球环境治理的必然要求，也是推动塑料污染治理从“碎片化应对”转向“系统性协同”的关键抓手。

一、塑料污染跨国性特征与责任分担的必要性

（一）塑料污染的跨国流动路径

塑料污染的跨国性首先体现在物质流动层面。从生产端看，石油基塑料的原材料开采、聚合加工多集中于资源富集国与工业强国，而塑料制成品通过国际贸易网络输送至全球消费市场。以某类日用品塑料包装为例，其原料可能来自中东油田，在东亚工厂加工成包装材料，随商品出口至欧洲超市，最终在非洲消费者使用后成为废弃物。这种“生产-消费-废弃”的全球化链条，导致塑料污染的“责任主体”与“影响主体”高度分离。

从废弃端看，塑料垃圾的跨境转移更直接加剧了污染扩散。尽管《巴塞尔公约》对危险废物跨境转移作出限制，但部分国家通过将混合塑料垃圾标注为“可回收材料”，以“资源再利用”名义出口至处理能力薄弱的发展中国家。这些国家因缺乏分类、清洗、再生技术，往往采用露天焚烧或简单填埋处理，导致二噁英、微塑料等污染物进入大气、土壤与水体，最终通过水循环或生物链反哺至全球生态系统。

（二）单一国家治理的局限性

各国在塑料污染治理能力上的显著差异，进一步凸显了跨国合作的必要性。发达国家凭借资金与技术优势，已建立相对完善的“生产者责任延伸制度（EPR）”，通过征收塑料税、推广可降解材料、建设智能化回收系统等方式，将塑料污染控制在较低水平。但发展中国家普遍面临“三重困境”：一是经济发展优先需求与环境治理资源不足的矛盾，有限财政更倾向于投入教育、医疗等民生领域；二是回收体系薄弱，许多地区缺乏规范的垃圾收集网络，废弃塑料随意丢弃现象普遍；三是技术能力滞后，再生塑料的清洁化、高值化利用技术依赖进口，自主研发能力不足。

此外，公海与极地等“全球公域”的塑料污染治理存在“责任真空”。这些区域不属于任何国家管辖，其漂浮的塑料垃圾可能来自多个国家的陆源排放或船只丢弃，但现有国际规则对污染溯源与责任认定缺乏明确标准，导致治理行动长期停滞。

（三）责任分担机制的核心价值

跨国责任分担机制的本质，是通过制度设计将塑料污染的“外部成本内部化”，让污染产生者、受益者与治理能力强者合理承担责任，最终实现“污染控制效率”与“全球公平性”的平衡。一方面，它能避免“搭便车”行为——若仅靠治理能力强的国家单方面投入，其他国家可能降低自身治理标准；另一方面，通过责任量化与协作机制，可整合全球技术、资金与市场资源，形成治理合力。例如，发达国家向发展中国家转移塑料回收技术，既能减少污染转移带来的环境损害，也能为自身企业开辟再生塑料市场，实现“双赢”。

二、跨国责任分担的理论基础与实践探索

（一）责任分担的理论依据

全球环境治理中的责任分担，主要基于三大理论框架：一是“共同但有区别的责任”（CBDR）原则，这一原则在《联合国气候变化框架公约》中被确立，强调所有国家对全球环境问题负有共同责任，但需根据历史排放、发展阶段、技术能力等差异承担有区别的责任。具体到塑料污染，发达国家因长期主导塑料生产与消费，累积了更多历史责任；发展中国家则因当前消费增长与治理能力不足，需获得支持。

二是“污染者付费原则（PPP）”，即污染产生者需承担污染治理的全部成本。在跨国场景中，这一原则要求塑料生产企业、出口商、消费者根据其在塑料生命周期中的角色分担责任。例如，生产高污染不可降解塑料的企业应缴纳更高的全球环境基金，用于支持受污染国的治理。

三是“受益者付费原则”，塑料产业链的所有受益者——包括原材料供应商、品牌商、零售商、消费者——均从塑料的使用中获得经济或便利收益，因此需通过支付环境税、参与回收计划等方式反哺治理。

（二）现有国际机制的实践进展

当前，塑料污染治理的跨国合作主要依托多边环境协定、区域合作机制与非国家行为体参与三种路径。

在多边层面，《巴塞尔公约》于2019年修订，将混合塑料垃圾纳入“需要特别考虑的废物”，要求出口国需获得进口国书面同意，并确保垃圾在进口国得到环境无害化处理。这一修订虽未完全禁止塑料垃圾出口，但显著提高了转移门槛。此外，联合国环境大会（UNEA）于2022年通过决议，启动全球塑料条约谈判，目标是在未来几年内达成具有法律