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国有土地使用权到期续期问题

引言

土地是人类生存发展的根基，在我国土地公有制背景下，国有土地使用权的设立与流转构成了房地产市场的核心逻辑。随着城镇化进程推进，早期以出让方式取得的国有土地使用权陆续进入到期阶段，续期问题逐渐从“未来命题”变为“现实课题”。这一问题不仅关系到千家万户的房产权益——一套住房往往承载着家庭毕生积蓄；更牵动着房地产市场的稳定运行——土地使用权期限直接影响不动产价值评估；还考验着法治建设的精细化水平——如何在公共利益与个人权益间寻求平衡，成为检验法律体系适配性的重要标尺。本文将围绕国有土地使用权到期续期的法律基础、实践难点、核心矛盾及解决路径展开系统分析，以期为完善相关制度提供参考。

一、国有土地使用权到期续期的法律基础与制度演进

国有土地使用权续期问题的解决，离不开法律体系的支撑。我国相关法律规范经历了从“原则性规定”到“逐步细化”的演进过程，这一过程既反映了社会经济发展的需求，也体现了立法对民生关切的回应。

（一）早期法律框架：从“有偿有限期”到“续期需申请”

我国自上世纪80年代推行土地使用制度改革，确立了国有土地“有偿、有限期使用”的基本制度。1990年出台的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确规定，土地使用权出让最高年限按用途确定：居住用地70年，工业用地50年，教育、科技等用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年。该条例同时规定，土地使用权期满后，土地使用者若需继续使用，应提前一年申请续期，经批准后重新签订合同并支付土地使用权出让金；若未申请或未获批准，土地使用权由国家无偿收回，地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。这一规定构建了续期制度的初步框架，但“无偿收回地上物”的条款在实践中引发较大争议，因其与群众对房产所有权的认知存在冲突。

（二）《物权法》的突破：住宅用地“自动续期”原则的确立

2007年《物权法》的颁布是续期制度的重要转折点。针对社会高度关注的住宅用地续期问题，《物权法》第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。”这一规定首次以基本法律形式明确了住宅用地续期的“自动性”，回应了群众对“70年后房子是否归自己”的担忧，为稳定房地产市场预期发挥了关键作用。但该条款未对“自动续期”的具体操作（如是否需要申请、是否缴纳费用、续期期限多长）作出细化，留下了法律解释空间；对于非住宅用地，仅笼统规定“依照法律规定办理”，而当时其他法律对此亦无明确指引，导致实践中非住宅用地续期仍面临规则缺失。

（三）《民法典》的延续与立法留白：为后续完善预留空间

2021年施行的《民法典》在物权编中延续了《物权法》关于住宅用地“自动续期”的规定（第359条），同时删除了原《物权法》中“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理”的表述，改为“非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律、行政法规的规定办理”。这一调整扩大了法律依据的范围，为通过行政法规细化非住宅用地续期规则提供了可能。但总体而言，《民法典》仍未解决“自动续期是否有偿”“费用标准如何确定”“续期期限是否重新计算”等核心问题，这些留白既体现了立法者对复杂现实的审慎态度，也凸显了续期问题需要结合实践进一步探索的必要性。

二、当前续期实践中的典型场景与操作难点

法律框架的逐步完善为续期实践提供了原则指引，但具体操作中仍面临诸多挑战。不同用途土地的续期需求差异显著，地方政府在执行过程中也形成了多样化的处理模式，这些实践既积累了经验，也暴露了问题。

（一）住宅用地：“自动续期”下的“操作模糊区”

住宅用地是涉及人数最多、社会关注度最高的类型。目前，全国范围内已有多个城市出现住宅用地到期案例，如某东部沿海城市早期出让的一批70年产权住宅陆续到期。在“自动续期”原则下，地方政府的实践主要呈现以下特点：一是普遍未要求业主主动申请续期，土地使用权期限届满后，不动产登记部门仍为业主办理产权变更登记，默认使用权延续；二是费用问题尚未明确，已到期案例中有的地方未收取费用，有的地方尝试按一定比例补缴土地出让金（如参考周边同类土地当前评估价的10%-30%），但标准不统一；三是续期期限未明确，部分地方在不动产登记证书上标注“权利期限止”为原到期日，未注明新的期限，导致业主对“续期后期限多长”产生疑问。这些操作差异源于法律对“自动续期”的细节未作规定，地方在执行时缺乏统一标准，既可能引发“同地不同策”的不公平感，也影响了群众对房产权益的稳定预期。

（二）商业用地：“有偿续期”下的“评估争议”

商业用地（如商场、写字楼）通常出让年限为40年，随着城市商业发展，部分早期商业项目已进入到期阶段。与住宅用地不同，商业用地续期在实践中普遍遵循“申请-审批-缴费”流程：土地使用者需提前向自然