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英国“免费学校”（FreeSchools）的创新空间与监管边界——基于2010年《学院法案》扩展

一、摘要与关键词

摘要：英国二零一零年《学院法案》及其推动的“免费学校”计划，是英国现代教育治理领域一场深刻的结构性变革。该政策旨在通过下放自主权来激发办学活力和教育创新。本研究聚焦于“免费学校”这一核心政策工具，旨在系统性地剖析其“创新空间”与“监管边界”之间的内在张力。本研究采用政策文本分析法，以《二零一零年学院法案》、《拨款协议》范本以及英国教育标准办公室的督导框架为核心分析对象。研究发现，“免费学校”被授予的创新空间是实质性的，尤其体现在对国家课程的豁免权、教师聘用资格的灵活性以及学制安排的自主权上。然而，这种自由并非没有边界。其监管边界从传统的地方政府“过程控制”转变为一种以中央政府为核心的“结果问责”体系。这一体系主要通过三个刚性机制实现：具有法律约束力的《拨款协议》、以绩效为导向的教育标准办公室督导，以及作为市场信号的学校绩效排行榜。本研究认为，“免费学校”的治理模式是一种“受控的自主权”，其本质并非“去监管化”，而是“再监管化”——即以契约式的中央集权问责，取代了地方性的官僚科层控制。

关键词：免费学校；学院法案；教育创新；监管边界；教育治理

二、引言

在全球化和知识经济的浪潮下，提升教育质量、促进教育公平与激发办学活力已成为各国教育改革的共同诉求。自二十世纪末以来，以市场化、自主化和问责制为核心的新公共管理理念深刻地渗透到公共教育领域。在这一宏观背景下，英国二零一零年联合政府上台后，迅速推出了《学院法案》（AcademiesAct2010），这被视为继《一九八八年教育改革法案》之后，英格兰教育体系最激进的一次重构。

《学院法案》的核心举措是大规模扩展“学院”（Academies）项目，并创新性地引入了“免费学校”（FreeSchools）这一全新形态。与工党时期主要针对弱势学校的“学院”项目不同，“免费学校”允许家长、教师、慈善机构、大学乃至企业等多元主体，在获得中央政府批准后，使用国家财政创办全新的公立学校。该政策的理论根基在于，相信打破地方政府对公立学校的“垄断”，赋予办学者充分的自主权，能够通过竞争和创新，催生出更高质量、更多元化的教育供给，以回应家长的“选择权”。

这一模式的诞生，立即在英国乃至国际教育界引发了巨大争议，其核心便在于“创新”与“监管”的内在张力。一方面，为了实现政策预设的“创新”目标，“免费学校”被授予了前所未有的自由，包括偏离国家课程、自主聘用教职工、自由设定学制和薪酬。这构成了其广阔的“创新空间”。另一方面，作为百分之百由纳税人资助的公立学校，它们必须对公共财政负责，对学生的安全和学业成果负责。这构成了其必须遵守的“监管边界”。

因此，一个根本性的研究问题摆在面前：基于《二零一零年学院法案》的法律框架，英国“免费学校”被授予的实质性“创新空间”究竟有多大？与此同时，中央政府又是通过哪些核心治理机制（如拨款协议、督导体系）来界定和执行其“监管边界”，以确保公共利益和教育质量的？这种“自主”与“问责”并存的新型治理模式，其内在的运行逻辑是什么？

本研究旨在通过对相关法案、政策文本和监管文件的规范性分析，深入解构“免费学校”的“创新空间”与“监管边界”的具体内涵，揭示这一“受控的自主权”模式的本质特征，即从地方过程控制向中央结果问责的治理转型。本文的结构安排如下：首先，系统梳理关于学院、免费学校、教育治理与问责制的文献；其次，阐明本研究的政策文本分析方法；接着，集中呈现和讨论创新空间的具体赋权与监管边界的刚性建构；最后，对研究进行总结，并为理解现代教育治理改革提供学理启示。

三、文献综述

围绕英国“学院”与“免费学校”的研究已相当丰富，学术界主要从教育治理、学校选择与市场化、教育公平性三个维度展开了深入探讨。

首先，在教育治理与自主权方面，文献普遍认为《二零一零年学院法案》标志着英格兰教育治理的根本性转变。核心特征是“去地方化”与“中央集权化”。学者们指出，该法案绕过了传统的地方教育局（LocalAuthorities），建立了由中央政府（教育大臣）通过教育拨款机构（ESFA）直接与学院信托（AcademyTrusts）签订《拨款协议》的治理模式。这种模式被描述为一种“准契约”关系。在自主权的具体实践上，研究发现学院和免费学校在课程设置、教师聘用（尤其是聘用无“合格教师身份”认证的教师）和学制安排上确实行使了法定自由。然而，这种自由是否必然带来创新，学术界存有争议。

其次，在学校选择与准市场理论方面，免费学校的设立被视为教育领域“准市场”理论的经典实践。理论上，多元化的办学主体和家长“用脚投票”的权利，能够激发学校间的良性竞争，从而提升整体教育质量。文献中不乏对