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环境刑法行政的理论根据

一、行政从属性是国家基于宏观政策

对刑罚处罚范围进行整体考量的必然结果环的开发、利用与保

护政策，属于国家的宏观经济政策，纳入了国家的整体发展战略规划,

加以宏观考察。我国的经济政策是党和国家在一定时期内，为实现一

定的经济任务而规定的，调整各种经济关系的宏观方向和执行措施,

环经济政策属于国家宏观经济政策的一部分。为从根本上解决环

问题，必须充分发挥环经济政策的作用，正如我国学者指出：“为

解决环问题，必须从环问题的根源入手，通过一系列政策措施,

将外部不经济性内部化，理论和实践经验均已说明，环经济政策是

将外部不经济性内部化的最为有效的途径」③随着国家宏观经济政

策的调整，环政策也会随之调整，国家不同时期环保护政策有所

不同，甚至同一时期不同阶段的环保政策也有所区别。中国大陆经历

了从“先污染，后治理”到“可持续发展”的观念转变，也推动了环

保护政策的转型。近20年来，我国的环保护政策已形成以“三

大政策、八项制度”为核心的政策体系，为了保障上述政策和制度的

具体落实，国家制定了相应的法律、行政法规、规章和其他规范性文

件，以服务于国家发展的宏观战略需要，这其中，刑法作为保障法以

及最后的刚性手段，自然也应服务于国家的宏观战略。国家宏观政策

对刑罚处罚范围的影响，还体现在以下方面：

（一）刑法具有被动型与事后惩罚性

环法对经济政策具有主动性与导向性，而行政从属性最能体现

该主动性与导向性这是因为，“环刑法不过是在非难那些已经破坏

了环的人，威吓那些未来有进行同种环破坏可能性的人，以防止

环破坏。这些划、刑法所应有的报应情感传达机能与一般预防机能

（与其他刑罚规定一样）是重要的，但是，在有效预防环破坏与有

效地迅速恢复原状方面，与行政应对相比，不能说环刑法的这些机

能更优”④。这是由于刑法具有保障法的性质，在刑法与民法、行政

法的关系中，通常通过民法、行政法来实现基本权益的保护和基本秩

序的调整，刑法与民法、行政法环环相扣，层层递进。“尽管惩治环

犯罪是保护环法益的重要手段，但是环综合治理毕竟是一项由

政府主导的社会管理活动，行政管制手段仍是最基本的治理手

段。”⑤在一体系中，刑法是环境行政管理的最后法律保障，也可

以说刑法是作为整个环境法规体系的保障与后盾而存在的。在顺序上,

首先由国家机关执行环境法规和环境政策，促使行政相对人遵守法律,

合理利用资源与环境，有效地防止破坏环境与资源的行为发生，在行

政相对人不服从管理或者违反行政性法律法规规章的情况下，才使用

行政处罚的措施，促使其及时整改，履行义务，服从管理。行政管理

在先，刑罚处罚在后，根本上保障的是国家环境政策的实施。

（二）行政从属性能督促环境与资源保护

行政职能部门正确行使行政管理权，使国家以最小成本实现最有

效率的管理在所有法律治理方式中，犯罪的成本是最高的，刑法具有

谦抑性和被动性，如果通过环境行政保护机关及其工作人员依法履行

职责，就能够实现环境保护与资源合理利用、开发的双重功能目标，

国家便已经以最小的成本实现了最有效率的管理，根本不必动用刊法。

反之，如果环境资源保护与开发的行政管理行为无效，或者环境与资

源行政管理职能部门没有履行行政管理权力，甚至滥用权力，则必然

启动司法权进行干预，虽然最终能实现宏观国家政策，但此时的成本

是最高的。

（三）刑罚处罚范围的大小，随着环保政策的调整而相应调整

一项利用自然资源