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民办义务教育“公参民”学校治理路径——基于《关于规范公办

学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》

一、摘要与关键词

摘要

“公参民”学校作为我国义务教育领域长期存在的一种特殊办学

形态，因其产权不清、管理混乱、挤占公共资源等问题，成为教育公

平和规范民办教育发展的关键治理对象。2021年中共中央办公厅、国

务院办公厅印发的《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教

育学校的通知》，标志着国家层面开启了对此类学校的系统性、强制

性治理。本文旨在深入剖析该《通知》下“公参民”学校的治理路径

、内在逻辑及其面临的实践挑战。本研究采用政策文本分析与多案例

比较研究方法，以《通知》为核心分析文本，并选取东部、中部、西

部三个不同地区省份的省级实施方案作为案例，进行跨区域比较。核

心发现指出，《通知》所确立的治理路径是一种“分类剥离、重塑产

权、回归公益”的系统性改革。其治理逻辑遵循三个步骤：首先，通

过“六独立”标准对“公参民”学校进行精准“身份甄别”；其次，

基于甄别结果，强制性地将学校划入“转公”、“民转公”、“终止

办学”或“继续民办”四种“分类处置”轨道；最终，通过强化财务

监管、规范关联交易、严控招生收费等手段，确保所有学校无论归属

，都必须回归义务教育的公益属性。研究表明，这一治理路径在实践

中面临三大挑战：地方财政的承接压力、既有举办者的资产处置与补

偿难题，以及“真民办”学校在失去公办资源支持后的生存与发展困

境。本文的主要结论是，《通知》的“公参民”治理是一场以“产权

清晰化”为核心的“教育供给侧改革”，它在短期内有效遏制了“假

民办”对公共资源的侵蚀，但其长期效果将取决于地方政府能否为“

转公”学校提供充足的财政与师资保障，以及能否为真正独立的民办

学校营造一个公平、健康的竞争环境。

关键词：

公参民学校，义务教育，教育治理，《民促法实施条例》，分类

管理

二、引言

义务教育的公益性与公平性，是维系社会公正和促进国家长远发

展的基石。然而，在我国义务教育发展的特定历史阶段，一种被称为

“公参民”的特殊办学形态应运而生并迅速扩张。“公参民”学校，

即公办学校举办或参与举办的民办义务教育学校，其形式多样，包括

“校中校”、“名校办民校”以及地方政府和公办学校与社会资本合

作举办的学校等。这类学校的初衷，在于利用社会资本扩大优质教育

资源供给，满足人民群众多样化的教育需求。

在实践中，“公参民”学校的运作模式逐渐偏离了其政策初衷。

许多“公参民”学校在享受民办学校收费自主权和招生灵活性的同时

，又违规占用公办学校的品牌、师资、管理和场地等公共资源，形成

了事实上的“假民办”。这种“公办民办不分、营利公益不分”的模

糊状态，引发了一系列深刻的社会问题：它加剧了区域内的“择校热

”和教育焦虑；它通过高昂的学费攫取了公共资源的“溢价”，侵蚀

了教育公平；它模糊了产权关系，为国有资产流失埋下了隐患；它扰

乱了教育生态，对真正独立、规范的民办学校构成了不公平竞争。

面对“公参民”乱象愈演愈烈的严峻形势，国家层面的治理势在

必行。2021年5月，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条

例》正式颁布，其中明确规定“公办学校不得举办或者参与举办营利

性民办学校”，为规范治理拉开了序幕。紧接着，2021年8月，中共中

央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于规范公办学校举办或者参

与举办民办义务教育学校的通知》（以下简称《通知》），这被视为

对“公参民”学校进行全面清理整顿的“纲领性文件”和“行动指南

”。《通知》的出台，以前所未有的力度和明确的时间表，要求各地

对“公参民”学校进行“分类处置”，标志着我国对义务教育领域民

办教育的治理进入了一个“强规范”的新阶段。

这一深刻的政策转向，为我们提出了一个亟待解答的核心研究问

题：《通知》所确立的“公参民”学校治理路径，其内在的政策逻辑

和核心机制是什么？这一治理路径是如何通过一系列标准和程序，对

复杂的“公参民”存量问题进行“快刀斩乱麻”式的系统性改革的？

在从中央政策到地方实践的传导过程中，这一治理路径又面临着哪些

现实的挑战与博弈？

本研究的目标，正是通过对《通知》的政策文本进行深度解构，

并结合部分省份的实施方案进行比较分析，来系统性地回答上述问题

。本文将首先梳理我国“公参民”学校的历史成因及相关治理政策的

演变；其次，阐明本研究采用的政