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政府间关系与城市治理的研究——论中国城市宏观管理体制的创新战略

摘要

本文聚焦于政府间关系与城市治理的紧密联系，深入探讨中国城市宏观管理体制的创新战略。通过对当前城市治理中政府间关系的分析，揭示了现有体制在职责配置、条块协调等方面存在的问题。结合治理单元规模合理化的经济效率和中央、地方与民众三层互动关系变化的政治逻辑的二维框架，提出了一系列创新策略，包括优化纵向职责配置、加强条块协同治理、推进“大综合一体化”改革等，以提升城市治理的效能，实现城市的可持续发展。

关键词

政府间关系；城市治理；宏观管理体制；创新战略

一、引言

随着中国城市化进程的加速，城市治理的重要性日益凸显。城市治理涉及到多个主体和复杂的关系网络，其中政府间关系在城市治理中起着关键作用。合理的政府间关系能够促进城市资源的有效配置、提升公共服务的供给质量、增强城市应对各种挑战的能力。然而，当前中国城市宏观管理体制在政府间关系方面仍存在一些问题，制约了城市治理效能的提升。因此，研究政府间关系与城市治理，探索城市宏观管理体制的创新战略具有重要的现实意义。

二、中国城市治理中政府间关系的现状分析

2.1纵向政府间职责配置

在我国城市治理中，纵向政府间的职责配置并非一成不变，而是随着社会发展阶段的不同而动态调整。在城市开发建设阶段，为了推动经济快速发展，我国超大城市纵向政府之间形成了经济发展职责下沉、社会治理职责上移的配置逻辑。此时，地方政府以经济发展为目标大力招商引资和发展工业，将经济发展职能层层下放至街道乃至社区，有助于在城市内部多个分散的地方政府之间形成充分竞争，以创造有吸引力的营商环境。而对于社会治理职能，由于其在城市不同层级政府之间的纵向配置受发生案件的密度、复杂度与上级监督制衡下级的必要度等因素影响，在这一阶段，社会治理职能相对上移。例如，在一些城市的发展初期，基层政府主要精力集中在经济项目的引进和落地，而治安管理、环境监管等社会治理职能更多由上级政府部门统筹。

随着社会主要矛盾的变化，城市治理迈入精细化管理阶段，超大城市纵向政府之间的职责配置进一步调整，经济发展职责上收，社会治理职责下沉。这是因为民众对公共需求的重点发生了转变，从单纯的发展性需求逐渐转向对生活品质、社会服务等方面的需求。例如，在一些发达城市，随着产业结构的升级，高端产业的发展需要更宏观的政策规划和资源调配，经济发展职责逐渐上移至更高层级政府；而基层民众对社区环境改善、公共服务便捷化等需求增加，促使社会治理职责向基层下沉，以更好地满足民众需求。

2.2横向政府间关系

在城市治理中，横向政府间关系主要体现在不同职能部门之间的协作与配合。以城乡人居环境整治为例，这一工作涉及垃圾处理、污水治理、村容村貌改善等多方面内容，与农业农村、水利、城乡建设等多个职能部门的职责密切相关。然而，当前由功能性分权结构形塑的“条块”分割体制，导致了“条条”职能部门间过于“细化”的功能性分权，出现职权交叉和项目重叠等问题。不同部门往往从自身专项治理的角度出发，遵循事本位逻辑开展工作，缺乏有效的沟通与协作，消解了城乡人居环境整治的治理效能。在一些城市的老旧小区改造项目中，可能出现住建部门负责房屋结构改造，而城管部门负责环境秩序管理，两者在施工过程中缺乏协调，导致施工进度不一致，给居民生活带来诸多不便。

2.3“条块”关系

“条块”关系是中国政府治理中的一个重要特征，在城市治理中也表现得十分突出。地方政府作为“块块”，遵循统筹管理的行动逻辑，倾向于从地方发展大局出发，统筹区域内资源完成中心工作，以提高资源配置使用效率，实现有限公共资源和政府目标的高效匹配。例如，基层政府在推动区域经济发展时，可能会整合各类资源用于重点产业扶持、基础设施建设等方面。而“条条”职能系统遵循专项治理的事本位逻辑，按照相关的管理制度和程序，围绕特定的职责和事务开展工作。在城乡人居环境整治实践中，这种“条块”逻辑的差异导致了一些矛盾。基层政府在统筹管理时，可能因为资源有限而出现“只抓重点”的现象，难以兼顾人居环境整治的长效管护机制；而“条条”职能部门在专项治理时，又容易出现各自为政、缺乏协同的问题，影响整体治理效果。

三、当前中国城市宏观管理体制存在的问题

3.1职责同构带来的弊端

学界主流观点认为我国现有的城市政府管理体制存在行政层级过多以及纵向政府之间“职责同构”的问题。“职责同构”的运行模式容易带来诸多弊端，如超大城市政府间职能纵向配置的错位与缺位。在一些情况下，不同层级政府在同一职能上存在重复设置和管理，导致资源浪费；而在某些关键领域，又可能出现职责不清、推诿扯皮的现象。例如，在食品安全监管方面，从中央到地方的各级政府部门都有相应的监管职责，但在实际操作中，由于职责划分不够清晰，出现了