中国“双减”政策对校外培训生态的制度重构——基于《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》文本分析.pdfVIP

中国“双减”政策对校外培训生态的制度重构——基于《关于进

一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》文本分

析

一、摘要与关键词

摘要：二零二一年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《

关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》

（简称“双减”政策），是中国教育治理领域一次深刻的制度变革。

该政策的意图不仅在于减轻学生负担，更在于对既有的校外培训生态

进行系统性的制度重构。本研究采用政策文本分析法，以《意见》的

核心文本为分析对象，从新制度主义的视角，深入剖析该政策在法律

定性、市场准入、运营模式和监管机制四个维度上所运用的制度工具

及其内在逻辑。研究发现，“双减”政策的核心制度逻辑是：通过将

义务教育阶段的学科类培训强制性地剥离出“市场营利”领域，重新

界定为其“公益属性”，从而在法理基础上获得了对其进行全面干预

的正当性。政策通过“营转非”的准入清零、“去资本化”的运营阻

断、“去时间化”的模式瓦解以及“政府指导价”的价格剥夺等一系

列精密的制度工具组合，系统性地摧毁了校外培训行业的原有商业模

式和资本扩张逻辑。本研究认为，“双减”政策的实质是一场旨在重

塑国家、社会与家庭教育责任边界的深刻治理变革，其制度重构的长

期成效，将根本性地取决于“校内提质”这一配套改革的成功与否，

以及能否构建一个满足学生差异化需求的公益性校外支持体系。

关键词：双减政策；校外培训；制度重构；公益属性；教育

治理

二、引言

在过去的二十余年间，中国的校外培训行业经历了“野蛮生长”

式的迅猛扩张。在优质教育资源稀缺、升学竞争白热化的宏观背景下

，叠加资本的强力催化，校外培训迅速从公立教育的“补差培优”补

充，异化为覆盖全学段、全学科的“第二教育体系”，深度嵌入了亿

万家庭的日常生活与支出结构。这一生态的过度繁荣，带来了一系列

日趋严重的负面外部性：它不仅显著加重了学生的课业负担和家长的

经济负担，制造了弥漫全社会的“教育焦虑”，更在深层次上冲击了

公立学校的正常教学秩序，扭曲了教育的本质，并被广泛视为加剧社

会阶层固化、降低家庭生育意愿的“助推器”之一。

面对这一顽疾，中国政府虽曾多次出台治理措施，但以往的政策

导向多停留在“规范”和“整顿”层面，试图在“市场逻辑”的框架

内修补其规则，但未能从根本上撼动其资本驱动的扩张本性。然而，

二零二一年七月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于

进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以

下简称《意见》）。这一政策的颁布，标志着国家对校外培训的治理

思路发生了一次根本性的、颠覆性的范式革命。

“双减”政策以其前所未有的强制性和系统性，对义务教育阶段

的学科类校外培训行业进行了“釜底抽薪”式的制度重塑。它不再是

“修修补补”，而是“另起炉灶”。该政策不仅在培训时间、内容、

师资等操作层面进行了严格限制，更是通过“统一登记为非营利性机

构”、“严禁资本化运作”等核心条款，从根本上瓦解了该行业赖以

生存的“商业模式”和“资本逻辑”。政策出台后，行业格局瞬时剧

变，资本纷纷退潮，一个千亿级的市场在短时间内被彻底重构。

这一剧烈的制度变迁，为学术研究提供了一个观察国家治理逻辑

的绝佳窗口。因此，本研究的核心问题是：“双减”政策的文本本身

，是如何通过其内部精密的法律条文和制度设计，对校外培训的既有

生态进行系统性、全方位的“制度重构”的？它在法律定性、市场准

入、运营模式和监管机制上，具体运用了哪些制度工具来“拆解”旧

生态，并试图“构建”一个怎样的新生态？这一制度重构背后所蕴含

的深层国家治理逻辑又是什么？

本研究旨在采用政策文本分析法，以《意见》为核心分析对象，

深入其法理和制度肌理，从“制度重构”的视角，系统性地阐释“双

减”政策的内在作用机制。本文将首先回顾校外培训治理的相关文献

；其次，阐明本研究的制度分析方法；接着，集中从法律定性、准入

机制、运营模式和监管体系四个维度，呈现和讨论《意见》如何系统

性地重构校外培训生态；最后，对研究进行总结，并探讨这一制度重

构的长远影响与未来挑战。

三、文献综述

“双减”政策作为近年来中国教育领域乃至社会治理领域最重大

的政策事件之一，在出台后迅速成为学术界关注的焦点。梳理相关文

献，可以发现既有研究主要集中在政策出台的宏观动因、政策内容的

专业解读以及政策实施的初步影响评