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国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南202511

一、《分类指南》的时代背景与核心目标

当前，我国国土空间治理面临着新形势与新要求。生态文明建设的深入推进，高质量发展对空间资源配置效率的提升需求，以及国土空间规划体系的不断完善，都呼唤一套更为科学、系统、统一的用地用海分类标准。过往分类体系在一定程度上存在着陆海分割、多规并存下分类不统一、部分类别交叉重叠或界定不清等问题，影响了国土空间数据的共享、交换与应用，也制约了空间治理效能的发挥。

《分类指南》的制定，其核心目标在于：

1.统一标准，奠定基础：建立全国统一、陆海统筹、覆盖全面的国土空间用地用海分类体系，消除不同部门、不同环节之间的分类差异，为国土空间基础信息平台建设和数据共享提供前提。

2.服务规划，优化配置：适应国土空间规划“五级三类”体系的需求，使分类能够精准支撑规划编制、实施和监督全过程，引导各类资源要素的合理布局与高效利用。

3.强化管制，保障安全：通过清晰的分类界定，为用途管制、审批监管、执法督察等提供明确依据，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控底线，保障国家粮食安全、生态安全和国土安全。

4.衔接发展，动态适应：分类体系需具备一定的弹性和前瞻性，能够适应经济社会发展和新技术应用带来的空间利用方式变化，如新业态、新模式对用地用海提出的新需求。

二、《分类指南》的结构框架与分类逻辑

《分类指南》的构建遵循“陆海统筹、全域覆盖，科学实用、系统衔接，面向治理、服务管理”的原则，其结构框架与分类逻辑体现了高度的系统性和科学性。

（一）整体结构与层级设置

《分类指南》通常采用层级分类法，一般包括一级类、二级类，部分二级类下可能根据需要设置三级类。这种多层级的分类结构，既保证了宏观层面的概括性和统一性，又满足了微观层面管理的精细化需求。

*一级类：主要依据土地（海域）的主导功能、利用方式和资源属性进行划分，体现了国土空间的基本类型和核心功能，如耕地、园地、林地、草地、湿地、城镇建设用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、海域、无居民海岛等。

*二级类：在一级类基础上，根据利用方式、经营特点、覆盖特征等因素进一步细分，是规划管理和用途管制的主要操作层面。例如，城镇建设用地一级类下，可细分为居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业用地、工业用地、物流仓储用地等二级类。

*三级类：针对部分管理需求特殊或利用方式复杂的二级类，进行更细致的划分，以满足特定领域的精准管理。

（二）核心分类逻辑

1.陆海统筹一体化：改变以往土地与海洋分类相对独立的状况，将海域、无居民海岛等纳入统一的国土空间分类体系，实现“山水林田湖草沙海”生命共同体的整体覆盖。

2.功能主导与用途管制相结合：分类首先强调土地（海域）的实际利用功能和主导用途，同时充分考虑用途管制的核心需求，确保分类结果能够直接服务于空间准入、转换许可等管制行为。

3.科学性与实用性并重：分类术语力求科学规范，定义清晰准确，同时兼顾管理习惯和实际操作的便捷性，便于基层工作人员理解、掌握和应用。

4.与相关标准有效衔接：在制定过程中，充分吸收和借鉴了已有土地利用现状分类、海洋功能区划分类、城乡规划用地分类等相关标准的合理成分，并进行了有效整合与衔接，减少了标准冲突和转换成本。

三、《分类指南》在关键环节的实践应用

《分类指南》作为国土空间治理的基础性标准，其应用贯穿于国土空间调查、规划、用途管制的全过程。

（一）支撑国土空间调查监测评价

在国土空间调查中，《分类指南》是调查单元划分、地类认定、数据采集和成果输出的统一标准。通过采用一致的分类体系，能够确保全国、省、市、县各级国土空间调查数据的真实性、准确性和可比性，为摸清国土空间资源家底、掌握资源环境承载能力和国土空间开发适宜性提供权威的数据支撑。调查形成的分类数据，亦是后续规划编制、动态监测和评估预警的基础。

（二）服务国土空间规划编制与实施

规划编制阶段，《分类指南》为各类空间的布局、规模测算、结构优化提供了统一的“度量衡”。无论是总体规划中对国土空间开发保护格局的宏观安排，还是详细规划中对地块用途、开发强度的具体规定，都需要以分类为依据。规划实施过程中，建设项目的选址、用地预审、规划条件核提等环节，均需明确对应的用地用海分类，确保规划蓝图能够准确落地。

（三）规范用途管制与审批监管

用途管制是国土空间规划体系的核心环节，而《分类指南》是用途管制的“牛鼻子”。在建设项目用地用海审批中，项目用地用海的类别直接关系到是否符合规划、是否需要办理转用或征收手续、以及适用何种审批权限和监管要求。清晰的分类有助于简化审批流程、提高审批效率，并确保审批结果的合规性。同时，分类也是国土空间开发利用动态监测、执法监察的依据