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安全生产法第21条释义

安全生产法第二十一条原文

生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：

（一）建立、健全并落实本单位全员安全生产责任制，加强安全生产标准化建设；

（二）组织制定并实施本单位安全生产规章制度和操作规程；

（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；

（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；

（五）建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；

（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；

（七）及时、如实报告生产安全事故。

条文没有“等”字，也没有“法律、行政法规规定的其他职责”之类的兜底表述，七项职责是封闭清单，意味着“主要负责人”一旦签字任职，就必须把七件事全部做成、做实、做久，任何一项缺位、虚化、纸面化，都构成违法。以下逐句拆解，把立法技术、行政解释、司法判例、执法口径、企业内控、行业差异、常见误区、整改工具、问责尺度、成本测算、文化落地等维度全部揉进去，用可落地的语言写透。

一、“主要负责人”到底是谁

1.证照主体与实控主体分离时的认定

营业执照上的“法定代表人”只是推定责任人，若证据表明另有实际控制人（如隐名股东、母公司派出的“影子总经理”），应急管理部门可依据《关于生产安全事故行政处罚中确定主体责任的意见》（应急〔2021〕43号）穿透认定。穿透路径包括：资金审批链、人事任免链、购销合同签字链、事故救援现场指挥链。一旦被穿透，挂名法人可降格为“直接负责的主管人员”，真正的幕后指挥者被拉进“主要负责人”范畴，承担21条全部责任。

2.集团公司场景下的切割

总公司给子公司下发“安全生产责任书”只算内部管理行为，不能替代子公司主要负责人法定职责。子公司具有独立法人资格，其总经理必须自己建制度、自己批经费、自己组织演练。母公司若通过“资金池”统收统支，导致子公司无钱整改隐患，母公司行为被认定为“干预子公司安全生产投入”，适用安全生产法第九条“不得干预”条款，与子公司主要负责人一并处罚。

3.合伙制、个人独资、外资代表处

合伙企业执行事务合伙人、个人独资企业投资人、外国企业常驻代表处首席代表，均落入“主要负责人”范围；若聘请职业经理人，则书面任命书中必须写明“安全生产职责不可委托”，否则职业经理人未履职，出资人仍负21条全责。

二、“建立、健全并落实全员安全生产责任制”

1.立法演进

2014版条文表述为“建立、健全安全生产责任制”，2021修订加入“全员”与“落实”。“全员”二字把责任主体从“安全科+厂级领导”扩展到“每一个有考勤号的人”，包括保洁、外包保安、实习大学生。“落实”二字要求责任制必须可考核、可追责、可留痕，纸面挂墙不算落实。

2.法院采信标准

（2022）鲁行终156号判决明确：企业墙上张贴的责任制文本如果未分解到岗位、未与绩效奖金挂钩、未在事故当天之前三个月内有考核记录，法院认定“未落实”。案件里企业辩称“工人流动性大，来不及考核”，法院不予采信，理由是“流动性大”本身说明招工培训制度失效，属于更大违法。

3.实操模板

以一条500人规模的锂电池正极材料生产线为例：

①责任分解：把21条七项职责拆成63张“最小任务单”，例如“第1项职责”拆成“责任制起草、评审、发布、宣贯、考核、更新”6张任务单；

②岗位匹配：63张任务单全部落到岗位，如“责任制更新”落到“人力资源部岗位管理岗”，而不是“安全部”，防止“安全部自己考核自己”；

③权重赋值：每张任务单占年度绩效1%—3%，合计21条职责权重不低于30%，实现“安全绩效权重低于财务、质量即违法”的立法意图；

④系统固化：用低代码平台把任务单转成“待办”，未完成自动扣绩效，数据实时推送至应急管理局“企业安全生产责任码”云端，执法队员扫码即可倒查。

三、“组织制定并实施规章制度和操作规程”

1.规章制度与操作规程的边界

规章制度解决“什么必须做、什么禁止做”，操作规程解决“每一步怎么做”。执法实践中，企业把《动火作业管理制度》与《动火作业操作规程》混为一谈，只写“应办理动火证”却未写“监火人应站在上风向5米内连续检测可燃气体”，被认定为“有制度无规程”，适用21条第（二）项违法。

2.技术迭代带来的即时修订义务

2023年3月某化工厂引入微通道反应器，反应热风险从“间歇式”变为“连续式”，原《硝化工艺操作规程》未更新，导致爆炸。应急管理部在事故通报中首次明确：新工艺投用前未修订规程，即构成“未组织实施”违法，不以“事故结果”为要件。换言之，只要新工艺上线+旧规程未改，就可以按21条处罚，罚款区间2万—5万，无需等爆炸。

3.快速修订工具

建议企业建立“规程红页”制度：把每步操作拆成“动作单元”，用红色编号标注在设备显眼