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曹昭明：从“无限政府”到“有限政府”

―浅议政府职能及其转变

衡阳市人民政府副秘书长兼法制办主任曹昭明

内容提要：当前，摆在各级政府面前的首要问题是如何转变政府职能，实现从无所不能

的“无限政府”到有所必为的“有限政府”,这是我国政府职能转变的基本方向。本文试

从政府职能内涵，我国政府职能现状，我国政府职能转变方向、价值取向及如何转变政

府职能等方面进行浅析，对政府职能转变谈点学习见解。

关键词：政府职能职能转变价值取向

一、政府职能与我国政府职能概述

（一）政府职能内涵

纵观中、西方政治学研究，对政府职能的定义有很多种、我认为政府职能是指政府在政

治、经济和社会等公共领域承担的责任和发挥的功能，即明确政府在公共事务中应该做

什么，不应该做什么的问题。政府职能从属于国家职能，是国家职能的具体化,同国家职

能一样具有鲜明的阶级属性，政府职能的目的是维护统治阶级的根本利益。同时政府职

能又具有比国家职能更明显的社会性，它还必须履行一些如解决就业、读书、就医，老

年保障、环境卫生等社会公共事务的职能。从根本上讲，政府职能是代表统治阶级实行

政治统治和管理社会公共事务。因此，政府职能包括政府的政治职能和社会职能两方面，

且两者之间存在着辩证统一的关系。首先，政治职能有赖于社会职能的实现，社会职能

寓于政治职能。不论是资本主义国家还是社会主义国家，维护国家安全、巩固政权，维

护社会稳定等政治职能都要通过实行公共服务等社会职能来实现。故二者是相互渗透、

相互依存，相互统一的。其次是政治统治职能与社会职能的相互统一是一种多样性的、

包含差别的、变化着的统一，体现出一种辩证的关系。如在资本主义国家与社会主义国

家政治职能与社会职能的统一性是有差别的。在资本主义国家政治职能与社会职能仅仅

是一种方式的统一，而在社会主义国家这种统一还是一种目的统一。因为在社会义国家

是无产阶级专政，他们代表的是广大劳动人们群众的根本利益，具有目的上的一致性。

另外政府职能还具有历史性，是一个历史范畴。这是指政府在一定的历史时期内根据社

会环境的需求而履行的职责和功能，它反映政府的实质和活动的内容与方向，随着社会

的发展变化，政府职能在性质、内容、手段和方向上都会发生相应的变化。

（二）我国政府职能现状

从建国以来到目前为止，我国政府职能基本上形成了一个无所不包、无所不能的“无限

政府”，特别是计划经济时期，尤为突出。其主要表现在以下两个方面：一是职能范围无

限，它包括了政治、经济、社会等各个领域的事情，在社会上形成了一个“凡事找政府”

的深刻印象。二是管理方式无限，动用了各种能用来管理经济、政治、社会事务的行政、

法律、经济、道德约束等一切手段，而且行政命令成了一种最主要的管理手段。这种全

能型的政府造成的结果往往是政府职能越位、缺位、错位，一是“越位”，政府管了不该

由政府机关办的事情，干预了市场；二是“缺位”，该由政府机关管理的事情，如服务、

监管等方面的事务、政府做得还不够；三是“错位”，本来属于某一政府机关管理的事情

却被另一政府机关所管理，以致造成事权不清、相互扯皮。这样，一个无所不为的无限

政府最终只能是一个无所作为瘫痪的病态政府。

仔细分析，我国政府职能之所以会形成无限政府这种状态的原因主要有：

一是长期形成的“无限政府”心里意识。“无限政府”心理缘于人性本善论，只不过是人

性本善意识在集合体身上的投影，由人的本性是善的推导出政府的本性也是善的，从而

民众认为政府是追求社会福利最大化的，是大公无私的、仁慈的；政府是无所不知的；

政府是讲信用，说话算数的。当然官员也有“无限政府”心理，但与民众的“无限政府”

心里的动机是不同的，在很大程度上存在私利的一面，希望自己能代表民众拥有更多的

权力。正是基于这些认识，我国开始了漫长的“无限政府”管治，这种“无限政府”心

理便是我国“无限政府”产生的意识基础。

二是我国经济发展水平决定的。建国后，我国是在一穷二白的基础上开始进行社会主义

经济建设的。当时生力水平低下，资源短缺，人口众多，商品匮乏，在这种情况下我国

实行了计划经济体制，一方面充分发挥了统揽全局，协调各方的优势；但另一方面因实

行生产、销售、消费上的配额制，以至于出现凭票购买粮食，肉类，火柴等日常品的现

象。这是我国“无限政府”产生的经济基础。

三是政治上的高度集权制度。由于建国不久，国内外各种颠覆敌对势力没有完全消灭，

阶级斗争在一定范围内还存在，并有暴发的可能。国家为巩固政权，维护社会稳定的需

要，才在经济，社会事务中采取强力的行政手段进行行政干预。这是我国“无限政府”

产生的政治背景。

四是社会化程度低。各种协会、