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政府引导基金的模式：政府干预下的市场化运作

1.组织形式：公司型基金/契约型基金/有限合伙型基金

2.资金来源：

（1）国有资金，包括本级政府财政、下一级政府财政以及地方投融资平台等

（2）和社会资本，包括银行、保险、信托等金融机构，还包括民间资本等；此

前银行是重要的社会资本出资人，但在资管新规出台后，银行逐步退出引导基

金出资人之列；最近，我国政府引导基金开始探索引入境外投资人

（3）银行参与政府投资基金的模式：认购优先级LP；通过集团控股的非银金

融机构直接发起成立引导基金

3.基金结构：

（1）运作结构：引导基金+母基金双层架构；引导基金+母基金+子基金三层结

构

（2）杠杆结构：第一类是母基金结构基金，有母基金加杠杆和不加杠杆两种/

第二类是母子基金结构，有母基金或子基金单独加杠杆或两个同时加杠杆三种/

还有一种比较比较灵活的杠杆结构，母基金和子基金杠杆形式不固定

（3）权益结构：平层结构/多层结构（优先劣后级）

4.投资方式：股权投资/债权投资/股债混合投资/夹层投资/融资担保

5.投资领域：一般限定在高新技术类、成果转化类等政府重点支持领域/最近两

年，主要投资于医疗健康、TMT和材料能源领域/负面清单：不得从事融资担保

以外的担保、抵押、委托贷款等业务，也不得投资二级市场股票、期货、房地

产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、

保险计划及其他金融衍生品。

6.管理模式：

（1）委托管理：委托管理人至少有管理人牌照，有些引导基金还要求有当地管

理人牌照。一般要求管理人的注册资本不低于1000万元，有些地区较高，比如

山东要求实缴资本不低于2000万元。管理人也要对引导基金出资，但出资占比

较小，惯常要求在1%至1.5%

（2）自我管理：在相应政府部分下设基金秘书处或基金中心对政府投资基金进

行运营管理

7.干预机制：成为双GP/加入投委会或管委会/设置一票否决权/设置返投比例

8.退出方式：上市/兼并收购/股权转让和回购/清算退出

一、组织形式

根据财政部发布的《办法》规定，设立政府投资基金，可采用公司制、有限合

伙制和契约制等不同组织形式，国内的政府投资基金多采用有限合伙制。

（1）公司型基金

公司型基金是依据公司法成立的法人实体，通过募集股份筹集资金进行投资，

投资人的知情权和参与权较大。在基金管理人选择上，既可以由基金公司自行

管理，也可以委托其他机构进行管理。比如国家集成电路产业投资基金就是公

司制的政府投资基金，国开金融、中国烟草、亦庄国投、紫光通信、中国移

动、中国电科、华芯投资等共同出资设立了国家集成电路产业投资基金，成立

国家集成电路产业投资基金管理有限公司，该基金公司又委托公司的股东之一

（华芯投资）作为基金的管理人，基金公司的主要股东对基金的投资方向有很

强的话语权，比如该投资基金的第一个投资项目就是紫光通信的母公司紫光集

团。

（2）契约型基金

契约型基金一般采用资管计划、信托等形式，投资者作为信托、资管等契约的

受益者，一般不参与管理决策，所有权和经营权分离，有利于基金的长期运

作。比如江苏PPP融资支持基金，其子基金的组织形式就是契约型的，江苏银

行和江苏省财政是基金的出资人，江苏信托是基金的管理人，江苏银行和省财

政与江苏信托签订信托协议，约定收益分配方式。但契约型基金是一种资金的

集合，不具有法人地位，如果其投资未上市企业的股权，无法直接作为股东进

行登记，只能以基金管理人的名义认购项目公司股份。

（3）有限合伙型基金

有限合伙基金由普通合伙人(GP)和有限合伙人(LP)组成。通常情况下，投资人

作为有限合伙人参与投资，依法享有合伙企业财产权，但会放弃对基金的实际

运营权，只保留一定的监督权，以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担责

任；普通合伙人负责基金的运营管理，对合伙企业的债务承担无限连带责任。

普通合伙人的报酬结构以利润分成为主要形式，市场上常见的是“二八分

配”，超额收益在GP和LP之间按2:8分配。这种组织形式的政府引导基金最

为常见，山东省PPP融资支持基金、江苏省投资基金、上海市创投引导基金、

国家中小企业发展基金等均采用有限合伙的组织形式，定期公开招标选择GP。

二、资金来源

过半的政府引导基金设有资本管理规模要求，30%要求规模不低于4亿元，10%

要求在2至4亿元之间。这些资金除了来自政府财政出资外，还有社会资本出

资：

（1）国有资金

政府引导基金必须有政府资金，政府出资人包括本级政府财政、下一级政府财