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专项债用作资本金的会计确认计量探讨

一、引言

1.1研究背景与政策演进

近年来，我国专项债券（以下简称“专项债”）作为地方政府融资的重要工具，在稳

增长、补短板、惠民生等领域发挥了关键作用。2019年6月，中共中央办公厅、国务院

办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，首次允许将

专项债资金按规定用作符合条件的重大项目资本金，打破了此前专项债“不得用于项目资

本金”的限制。这一政策调整旨在撬动更多社会资本参与基建投资，放大专项债的“杠杆

效应”。截至2023年底，全国专项债用作资本金的规模累计超过1.5万亿元，覆盖交通、

能源、生态环保等多个领域。

随着专项债功能的拓展，其会计处理问题日益凸显。现行《政府会计准则》《企业会

计准则》对专项债的规范主要集中于债务本身的确认与计量，但对“专项债用作资本金”

这一特殊模式的会计处理缺乏明确指引。实务中，政府部门、项目单位、金融机构对资金

性质、科目设置、报表列报等存在不同理解，导致会计信息可比性不足，甚至影响财政资

金监管效率。因此，系统探讨专项债用作资本金的会计确认与计量规则，具有重要的理论

与实践意义。

1.2核心概念界定

•专项债：指地方政府为有一定收益的公益性项目发行的、以项目对应的政府性基金收入或专项收入偿

还的债券，具有“项目收益与融资自求平衡”的特征。

•项目资本金：指在项目总投资中由投资者认缴的出资额，对项目而言是非债务性资金，项目法人不承

担这部分资金的任何利息和债务。

•专项债用作资本金：指地方政府通过发行专项债筹集资金后，按规定将部分资金注入项目公司或项目

单位，作为项目资本金，形成项目权益性资金。

1.3研究意义与框架

本文通过梳理专项债用作资本金的政策要求与实务模式，结合现行会计准则，分析政

府与项目单位的会计确认逻辑，探讨不同场景下的计量方法，并提出规范建议。研究框架

如下：

•政策与实务模式分析

•政府端会计确认与计量

•项目单位端会计确认与计量

•特殊问题探讨（如混合性质资金、信息披露）

•政策建议

二、专项债用作资本金的政策要求与实务模式

2.1政策核心要求

根据财政部《关于专项债用作项目资本金有关事项的通知》（财预〔2019〕20号）

及后续文件，专项债用作资本金需满足以下条件：

1.项目范围限制：仅限国务院确定的铁路、国家高速公路、重大水利等10个领域的重大项目，且项目收

益需覆盖专项债本息。

2.比例限制：用作资本金的专项债规模不得超过该专项债总额的25%（部分领域如城市轨道交通可放宽

至50%）。

3.偿还机制：项目对应的政府性基金收入或专项收入需优先偿还专项债本息，资本金部分不改变专项债

的债务属性。

2.2实务操作模式

从资金流向看，专项债用作资本金主要通过以下两种模式实施：

2.2.1模式一：政府直接注入项目公司

•操作流程：

1.地方政府发行专项债，募集资金存入财政专户；

2.财政部门按项目进度将资金拨付至项目公司（通常为政府出资设立的国有企业）；

3.项目公司将资金确认为实收资本或资本公积，作为项目资本金。

•典型案例：某省高速公路项目，政府发行专项债50亿元，其中10亿元（20%）注入项目公司作为资本

金，剩余40亿元作为债务性资金。

2.2.2模式二：政府通过国有企业间接注入

•操作流程：

1.地方政府发行专项债后，将资金拨付至国有资本运营公司（如城投公司）；

2.国有资本运营公司以股权投资形式将资金注入项目公司；

3.项目公司确认实收资本，国有资本运营公司确认长期股权投资。

•典型案例：某城市轨道交通项目，政府通过市城投公司向项目公司注资20亿元（专项债资本金），城

投公司持有项目公司30%股权。

2.3资金性质的双重性

专项债用作资本金的核心矛盾在于资金性质的“双重性”：

•对政府而言：专项债仍属于债务，需以项目收益偿还，因此政府需确认债务并计提利息；

•对项目公司而言：注入的资金属于资本金，非债务性，需作为权益工具核算。

这种双重性导致政府与项目单位的会计处理存在差异，需分别从两端进行分析。

三、政府端专项债用作资本