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推进国有企业发展混合所有制经济的实施方

案

背景与目标

当前我国经济进入新阶段，国有企业在实现国家战略、安全与稳定

方面承担重要职责，同时也面临效率提升、创新能力不足、治理结构

僵化等挑战。将混合所有制经济有序纳入国企改革框架，既是深化改

革的重要抓手，也是激发市场活力、提高资源配置效率的现实路径。

通过引入多元资本、完善治理结构、提升经营自主权，并在保持国有

资本控股与主导地位的前提下，形成公平竞争、中性市场的经营环境，

能够实现“国有资本保值增值、社会资本参与度提升、企业活力与创新

能力明显增强”的目标。此实施方案以稳妥推进、依法合规为前提，强

调风险可控、治理透明、绩效导向，力求在不同区域、不同领域的国

企改革中形成可复制、可推广的经验。

总体原则与制度框架

清晰的控股与治理边界。坚持国有资本控股、实际控制主体充分表

态的治理结构，避免国企改制过程中出现股权“分散、控制缺失”的情

形。

市场化运作、法治保障。以市场化原则设计引入资本、设定激励与

约束，依照法治框架开展信息披露、反垄断、竞争中性等制度建设。

平等参与、公平竞争。面向优质主体开放，并建立公平的准入、退

出机制，确保不同资本在同等条件下参与企业治理与经营。

绩效导向、激励一致。以经营业绩、科技创新、社会效益等多维度

考核，建立与之匹配的薪酬、股权激励与考核约束。

风险分担、协同治理。通过资本结构优化、治理结构独立性增强、

风险预警与应急处置机制建设，降低系统性与单点风险。

参与主体与资本结构设计

引入方式多元化。既可通过增资扩股、股权转让、混改基金等形式，

吸引社会资本、员工持股、战略投资者参与；又可由国有资本运营平

台与地方政府搭建协同机制，确保资本结构的稳定性与持续性。

股权与控制权的平衡。确保国有资本在核心行业、关键环节仍具控

股或实际控制权，防止对战略性资产的掌控能力弱化。对非核心领域

适度放宽，促进市场化竞争。

职工参与与利益一致。引入职工持股、员工股权激励等安排，通过

利润分成、绩效分配等方式让职工共享改革红利，增强治理的稳定性

与执行力。

资本退出与转让机制。建立退出通道与约束条件，确保资本进入不

是一时之举，退出机制与价格形成机制公开透明，降低潜在的利益输

送与资源错配。

关键制度安排

治理结构与权责划分。董事会成员构成包括独立董事、职业董事与

代表性董事，形成专业化、市场化的决策层。明确董事长与总经理职

责界线，建立分权与协作机制。

经营自主权与约束平衡。允许经营层在授权范围内制定经营策略、

调整组织机构、优化资源配置；重大决策如资本运作、重大投资、重

大人事任免等须经董事会审批。

薪酬与绩效体系。建立以经营绩效、创新成效、社会责任履行为导

向的薪酬体系，建立与市场对标的基准，设置上限与约束，防止短期

行为。

信息披露与透明度。强化重大信息披露、财务披露与治理信息公开，

建立外部监督机制，提升公众、市场对企业的信任度。

合规与风险管理。完善内控、稽核、内审机制，建立风险清单、预

警阈值与应急处置流程，确保在扩张与创新中把风险降到可控水平。

反垄断与公平竞争。建立竞争中性原则，防止滥用国企地位排除和

限制竞争，确保改革不损害市场公平性。

推进路径与关键步骤

分阶段推进。第一阶段以试点区域和若干国有企业为重点，聚焦治

理结构优化、信息披露、绩效考核与薪酬体系设计；第二阶段扩大覆

盖面，推动产业协同、资本市场对接及混改基金运作的常态化；第三

阶段形成可复制的制度框架与治理标准，形成区域间协调与标准化流

程。

区域与行业的选择。优先选取具有较好市场化基础、治理能力较强、

产业链条完整、创新能力突出且风险可控的领域进行试点；对基础设

施、战略性新兴产业、公共服务领域等具有规模性改革潜力的行业推

进混改试点。

配套金融与资本市场支持。推进与地方性金融机构的合作，建立专

门的混改资金渠道；引导社会资本参与并在资本市场进行有效定价与

退出安排，提升混改的资金可得性与配置效率。

法律与制度供应链建设。同步推进相关法规、规章与政策性文件的

修订，完善激励约束的法治依据，确保改革在制度层面具备长期稳定

性。

信息化与数据治理。建设统一数据平台，完善信息披露、数据质量

与数据治理标准，