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国务院47号文件解读

《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土

地整治工作的通知》

一、严格规范增减挂钩试点

编者按新近下发的《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地

整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），对增减挂钩试点和农村土地整治工作提出了明确要

求。

为加深广大读者对有关土地整治政策的了解，特邀请国土资源部有关专家，对国务院47

号文件进行系列解读。

系列解读分九篇，内容涉及严格规范增减挂钩试点、强化耕地数量质量并重方面的新要

求、规范推进农村土地整治示范建设、农村土地整治重大工程组织实施、科学规划、资金整

合和使用管理、土地整治的土地权属管理、网上监管以及农村土地整治管理的新要求等方面。

2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）提出

“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，为城乡建设用

地布局调整提供了政策依据。根据国发28号文件精神，国土资源部从2006年开始，先后4

次共下达增减挂钩周转指标73.9万亩，涉及27个省（区、市）。各试点地区充分运用这项新

政策，对利用不合理的农村建设用地进行调整利用，总体进展顺利，有效促进了耕地保护，

推进了节约集约用地，促进了新农村建设和城乡协调发展。但有的省份超过下达的周转指标，

甚至未经批准、没有挂钩周转指标擅自开展“增减挂钩”及以各种名义的土地置换，经批准的

挂钩试点也存在不够规范的现象。这些问题亟待纠正。《通知》的重点就是要进一步规范增

减挂钩试点，确保增减挂钩试点规范、健康、有序开展。其主要内容包括以下五个方面：

坚决扭转片面追求增加城镇用地指标的倾向。实施城乡建设用地增减挂钩，其实质是在

我国人多地少基本国情和城镇化快速发展背景下，以城乡用地结构调整为纽带，显化城镇土

地价值，并将土地级差收益返还农村，促进新农村建设和城乡统筹发展。不得以单一解决城

镇建设用地供需矛盾为目的，片面追求扩大城镇建设用地规模，导致农村大拆大建，影响农

村社会和谐稳定和长远可持续发展。因此，各试点地区亟须提高对增减挂钩试点政策的认识

水平，开展增减挂钩试点要以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活

条件、统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，依据土地利用总体规

划和土地利用年度计划规范推进。

城乡建设用地调整使用必须获得国土资源部批准。国土资源部相继制定了规范增减挂钩

试点工作指导意见和管理办法。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》明确规定“挂钩试点

工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作”。但是，近几年一些地方出

现了未经批准开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，严重扰乱了挂钩试点工作秩

序，影响宏观调控。为了坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为，《通知》再次强调“凡

涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点”。按照《城乡建设用地增减挂钩试

点管理办法》规定，开展增减挂钩试点必须由省级国土资源部门向国土资源部提出申请，经

批准后方可进行。未经批准开展城乡建设用地调整使用的，均可视为违法违规行为。

增减挂钩试点必须控制在国土资源部批准的挂钩周转指标规模内。《城乡建设用地增减

挂钩试点管理办法》规定，“挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标进行”，挂钩

周转指标由国土资源部批准下达。挂钩周转指标是控制建新区和拆旧区规模的重要手段，也

是考核试点工作进展的重要标准。从2009年起，周转指标纳入年度用地计划统筹管理。实

践中，个别省份超过下达的周转指标开展“增减挂钩”或多次使用同一批次周转指标，导致变

相扩大城镇建设用地规模。《通知》明确提出，“严禁突破挂钩周转指标”，“严禁循环使用周

转指标”，“严格按照国家下达的挂钩周转指标，组织审批和实施试点项目”，“对挂钩周转指

标的下达、使用和归还实行全程监管”。试点省（区、市）要按照“总量控制、封闭运行、定

期考核、到期归还”的原则组织实施，对未能按计划及时归还指标的省（区、市），要限期整

改，情节严重的，暂停挂钩试点工作；对于擅自扩大试点范围，突破下达周转指标规模，停

止该省（区、市）的挂钩试点工作，并相应扣减土地利用年度计划指标。未纳入项目区、无

挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途。

合理设置项目区是顺利实施挂钩试点的关键。增减挂钩试点以项目区