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行政协议中行政机关单方变更解除权的限制

一、引言

随着柔性治理理念在行政管理领域的深入推广，行政协议已经成为政府履行公共职能、实现治理目标的重要工具，广泛应用于公共服务供给、生态保护补偿、招商引资、土地房屋征收补偿、政府与社会资本合作等诸多领域。和传统的命令服从式高权行政不同，行政协议通过行政机关与相对人达成合意的方式确定权利义务，既能够保障公共利益目标的实现，也能够充分调动市场主体和社会公众的参与积极性，大幅提升治理措施的可接受性与实施效率。但与平等主体之间签订的民事合同不同，行政协议兼具行政性与契约性双重属性，行政机关为了维护公共利益，依照法律规定享有一定的优益权，其中单方变更解除权是最核心、影响也最直接的优益权内容。这项权力的设置本意是为了应对协议长期履行过程中可能出现的情势变化，避免因机械履行协议给公共利益造成重大损失，但权力本身天然具有扩张性，如果缺乏有效的约束机制，很容易出现权力滥用的问题，不仅会损害相对人的合法权益，也会破坏政府公信力、动摇行政协议制度的根基。

从近年的治理实践来看，因行政机关随意变更、解除行政协议引发的争议在行政协议纠纷中占比不低，“新官不理旧账”、以公共利益为借口随意毁约等问题，已经成为影响营商环境、制约政务诚信建设的突出问题。有学者指出，行政协议制度运行的核心难题，就是如何在承认行政机关必要优益权的前提下，为单方变更解除权设置清晰的行使边界，防止