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行政协议纠纷中行政机关优益权的行使边界

引言

近年来，随着政府治理方式的转型，行政协议作为一种柔性、协商式的行政管理手段，被广泛应用于基础设施建设、公共服务供给、生态环境保护等多个领域，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。与传统的单方行政行为不同，行政协议兼具行政性与契约性双重属性，其中行政机关享有的优益权是行政性的集中体现，也是行政协议区别于民事合同的核心特征。优益权的设立初衷是保障公共利益的实现，确保行政协议的履行始终符合公共利益的要求。但在实践中，由于规则供给不足、权力观念偏差等原因，部分行政机关在行使优益权时存在随意性过大、边界模糊等问题，由此引发的行政协议纠纷数量逐年上升，既侵害了行政相对人的合法权益，也损害了政府的公信力与营商环境。因此，厘清行政机关优益权的行使边界，构建既保障公共利益又维护私人权益的平衡机制，成为当前行政协议制度建设中的重要课题。

一、行政协议优益权的内涵与正当性基础

（一）行政协议优益权的核心内涵

关于行政协议优益权的内涵，学界普遍认为是行政机关在行政协议的订立、履行、变更、解除等全过程中，为维护公共利益或实现行政管理目标，依法享有的优于行政相对人的特殊权利（姜明安，2015）。从内容上看，优益权主要包括三个层面：一是监督指挥权，即行政机关有权对相对人履行协议的情况进行监督检查，对履行过程中的问题提出整改要求；二是单方变更解除权，即当公共