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政府间支出责任划分：国际经验与中国的选择( 东北财经大学 寇铁军 周波 摘要：通过分析西方国家中央和地方政府财政支出结构，本文介绍西方国家政府间支出责任划分的实践经验，并结合我国实际国情探讨我国政府间支出责任划分的现实选择。 正确划分政府间对明确政府和市场的基本分工、规范中央和地方的行为、科学界定中央和地方的职能、处理好中央与地方关系有着重要的理论价值和实际意义。处于转轨过程的中国要合理处理中央与地方划分问题，不仅要遵循市场经济条件下市场与政府分工的基本规律，而且要借鉴国际有益经验并结合中国的实际国情进行现实选择。 政府间划分的逻辑前提 政府间划分的逻辑前提是界定市场与政府的基本职能，并据此科学划分中央与地方政府的职能分工以及财力保证。 现代经济学表明，以市场为基础进行资源配置要求，市场机制调节在微观层面上追求经济效率，而政府活动在市场失灵的宏观经济层面上致力于社会公平。为发挥资源配置、收入分配和经济稳定职能，政府应将财政收入运用于提供公共产品的用途。公共产品的覆盖范围不同、公共产品的供给成本存在巨大差异，以及地理、文化、自然和人力资源禀赋的多样化都需要中央和地方政府间进行划分。 合理划分政府间支出责任要求规范划分政府间事权，各国通常运用层次较高的法律来确保中央与地方分权的正规化和制度化。第二次世界大战后，日本通过《地方自治法》，规定中央集中掌握涉及国家根本利益的法律，如国防、外交、制宪、审判以及关系国计民生的重大事项等，地方政府则掌管本行政区的行政、财政、地区建设和公共福利等32项职权。法国早在1871年和1884年就分别制定关于省和镇的法律，进而又在1982年通过《地方分权法》，从而揭开法国政治、经济、行政等领域综合改革的序幕，“因为它直接涉及到决策权和管理权的下放、地方议会作用的扩张、政府财政、预算、税收功能的重新界定”。从公共产品供给的责任划分来看，实践中各国遵循的原则是，受益范围遍及全国的公共产品由中央(或联邦)政府提供，而受益范围主要是地方的公共产品，则由相应层次的地方政府供给，具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。表1给出若干国家政府间支出责任划分概况。我们看到，各国公共产品供给责任划分的主要差异表现在中央政府在供给地方性公共产品的过程中所发挥的作用上。单一制国家，如日本，中央政府在供给地方性公共产品过程中发挥较大作用；而联邦制国家，如美国，地方性公共产品供给主要依靠地方政府。 中央和地方政府的财力保证是顺利履行职能的基础，这要求中央与地方政府之间分配国家财政收入，即主要对税收的划分与共享进行明晰地界定。分税制通常是中央和地方政府财权划分的主要方式，分税过程中，巴斯特布尔的财政支出划分、塞迪格曼的政府收入划分以及涉及国民经济稳定、公平收入分配的税种划归中央政府等理论原则在实践中被部分地遵守。分税制只是国家税收在政府间的初始分配而不是决定性分配，各国都借助纵向或横向的转移支付手段以达到各级政府的最终财力使用权与事权的大体平衡。 表1 若干国家中央与地方政府间支出责任划分 内容 美国 加拿大 德国 日本 国防、外交、国际贸易、金融与银行制度、管制地区间贸易 F F F F 立法与司法 F、S F、S F F 对个人的福利补贴 F、S F F F、S 失业保险 F、S F、S F F、S 全国性交通 F、S F、S F F 对农业、工业、科研的支持、环境保护、卫生 S S F、S F、S 地区性规划、公园、娱乐设施 S S S S 教育 F、S S F、S F、S 公共建筑的住宅、供水、下水道、垃圾、警察、消防、地区性交通 S S S F、S 注：“F”、“S”分别代表中央和省/州及其下级政府；图表根据寇铁军（1996）以及马骏和郑康彬（1997）综合整理。 二、西方国家政府间支出责任划分的国际经验 (一)西方国家的政府支出结构分析 我们首先选取英国和法国作为国家样本，并试图通过分析这两个国家中央和地方政府财政支出结构，由此得出西方单一制国家政府间支出责任划分的有益实践经验。表2给出20世纪90年代以来英法中央和地方政府支出状况，简单分析可以发现如下宽泛的共性。 其一，在英国和法国，中央政府支出比重都比较高，英国为77.63:22.37，而法国甚至达到82.41:17.59；此外，构成地方政府支出的财力有很大比重来自中央政府的转移支付，中央政府转移支付占地方支出比重在法国为34.71%，而该比重在英国甚至达到71%左右。由此可见，在英国和法国这两个单一制国家中，中央政府在财政支出中占有决定性的主导作用。 其二，从英法两国中央政府支出项目及其各自所占中央政府财政支出比重看，英法两国都将较大的支出比重花费在健康和社会保障以及福利支出上。英国中央政府在健