地方政府信用治理的法律分析.docVIP

地方政府信用治理的法律分析 百有免费在线资料库（） 收集 　【内容提要】由于地方政府自身信用问题存在的普遍性、因历史积累所形成的规模性、综合治理的难巨性及其在信用经济体系中的重要性，政府信用治理已经成为国家信用综合治理的重心与核心。通过考察地方政府债务危机的成因、构成、表现，可以看出我国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险成为威胁我国经济安全与社会稳定的头号杀手。通过分析我国法律的约束不足，强调了地方政府信用治理的乘数效应，可以得出我国法律规制的定位及地方政府信用危机化解方法。 　　【关键词】地方政府 信用危机 法律化解 　　在我国信用缺失表现及其治理方面真可谓盘根错节、关系复杂，但一个更加值得深思的问题是：政府承担着信用治理的重任，但其自身的信用状态如何?我国政府体系异常庞大，具有数千万的公务人员、数以万计的分级组织与机构，实施着数以万亿计的公共基础设施建设与维护。随着改革进程的深入，政府的职能发生了深刻的改变，政府与企业、商业银行、人民银行等“财源”已经基本脱勾，财政收入和财政筹资主要依靠税收和国债（地方政府债券），刚性增强而灵活性远不如前。那么政府的预算能否保证做到面面俱到、精准无误，在政府采购中是否存在因财政资金无法落实或预算不足而产生经常性的费用拖欠，政府的信用对整个经济社会的信用状况将产生何种影响，“谁来监管管理者”——政府的信用将如何治理? 一、地方政府债务危机与预算法律软约束 　　改革开放以来，我国的财政运行状况看起来非常平稳、有效、安全，但表象背后却蕴藏着巨大的危机。根据国务院发展研究中心宏观经济研究部地方债务课题组的《关于中国的地方债务问题及其对策思考》的研究报告，尽管中国现行的《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债“经营”，中国地方政府所负各种债务目前正处于失控边缘，规模呈加速上升趋势，省、市、县、乡镇各级政府均有不同形式的举债行为，并且层级越低的地方政府负债的相对规模也越大。国务院发展研究中心专家魏加宁忧虑地表示：“目前我国地方债务风险实际上已经超过金融风险成为威胁我国经济安全与社会稳定的头号杀手。” 　　地方政府的债务隐蔽性强、透明度差、结构复杂，正如国务院发展研究中心的一位专家所指出的：“很遗憾，尽管谁都知道目前中国地方政府债务总量已经相当庞大，但是谁也说不清楚其 　　规模究竟有多大。”这说明中央政府对地方政府的债务情况缺乏有效监控机制，或者更直接地说地方政府的债务目前正处于失控的状态之下。由于信息难以确切掌握、风险难以准确评估，而且组织大规模地方政府债务登记调查的成本将非常高昂，财政风险的防范与化解措施在短期内也就难以做到切实可行、稳步推进，而这无疑构成了危及国民经济运行安全的“定时炸弹”。 　　由于地方政府的债务负担已远远超出自身的承受能力，使得政府形象和经济运行受到严重的损害。因债务包袱沉重，不少地方出现了长期拖欠公职人员工资、社会保障资金缺口巨大的现象，直接损害了干部和群众利益。尤其严重的是，一些自身财力不足而又无法借款的地方政府，往往违规挪用专项资金用于弥补短期开支；还有极个别的地方政府和部门，因无法按期归还银行债务本息或工程款，甚至采取“赖”、“拖”、“顶”等蛮硬方法，既侵害了群众利益，又激发了社会矛盾，严重影响了基层政权稳定和社会安定。有的政府部门因拖欠基建工程款而多次被债主封堵大门，造成人车不通，政府机关威信丧失殆尽。 　　我国一些地方政府对巨额债务并未担忧，而是一任接一任地大搞臭名昭著的“政绩工程”、“形象工程”。不仅地方政府已有的债务随着时间的推移其本息在不断地放大，而且由于债务负担所引起的财政紧张反而使其举债活动更加变本加厉，有的地方政府实际上在进行负债经营，对举债的依存度越来越大，财政风险可谓愈演愈烈，而且其间“挤出”了多少私人投资，引发了多少债务链，对地方经济的可持续发展造成了多大的损害和影响，至今无人、事实上也不可能有人能够完全说得清楚。 二、地方政府债务构成与法律约束不足分析 　　首先，城市建设费用在地方政府的债务中占据着最大的比重。按照近几年的统计年鉴分析，每年全国投入城市建设的资金在4000亿元到5000亿元，而且随着老项目的维护费用积累和新项目的不断开发，城市建设的资金投入呈逐年增加的趋势。在如此庞大的投资过程中，值得关注的是财政预算内项目投资比重微乎其微，从而引发了大量的财政投融资需求。根据财政法、预算法的有关规定，在财政公共工程方面的支出包括社会公共性资产和经营性资产两部分，而财政应该退出经营性资产的投资。有资料显示上世纪90年代以来，上海累计完成基础设施投资3650亿元，住宅建设投资3500亿元，分别占前50年投资额的90％和60％以上，相当