浅析城管执法存在问题及立法相关研究.pdfVIP

摘 要 自上世纪八九十年代以来，伴随着我国城市化的进程，城市发展与运行当 中的诸多问题逐渐显现。为解决这些问题，国家开始打破部门界限，由一个执 法机构统管城市管理执法权，由此产生了城市管理综合执法（下称“城管执法”）。 城管执法至今已经超过十年，承担了大量城市管理方面的行政执法职责。但由 于种种原因，执法整体水平始终不高，未能充分满足城市管理的需求。甚至多 次产生影响巨大的恶性事件，引起广泛的社会争议，给整个城管队伍的社会形 象带来严重的负面影响。本文旨在结合法学理论和执法实践，梳理城管执法存 在的主要问题，力图分析导致城管执法水平低下的原因，并探讨以立法的方式 解决现存问题，全面提高城管执法水平。 本文主要分为如下 5 章： 第 1 章回顾了城管执法发展历史，并分析城管存在的价值。 城管执法自 1997 年启动以来，伴随着中国城市化发展的大趋势，经历了在 北京一地试点－－在全国范围内试点－－正式推向全国这三个阶段的历史。 在发展过程中，城管由于采取综合执法的体制，克服了旧有行政执法体制 中结构松散、事权分散、各部门职能重叠的不足，和旧有执法体制相比，更有 利于集中解决城市化的进程当中出现的诸多矛盾，满足城市管理的实际需求， 因此在维护城市正常运行中承担着不可替代的职能。此外，城管所实行的综合 执法体制改革了旧有行政执法体制自成体系的格局，为加强行政执法透明度， 建立现代、民主、高效的行政执法体制做出了有益的探索。由此可见，城管执 法固然有种种不尽人意之处，但是其存在符合现阶段的客观实际要求。 第 2 章分析了行政执法必需的原则和制度。 理想的行政执法模式中，合法性原则和合理性原则是两项必不可少、必须 加以坚持的原则。其中合法性原则要求执法主体的职权必须依法设定和授予， 执法行为必须依照和遵守法律规范，并接受监督和救济。合理性原则要求执法 行为必须符合正当标准，并重权利与义务，个人和社会、国家之间的平衡关系。 要在执法中贯彻这两项原则，必须具备如下条件，即：明确的执法依据和 法定职责；切合实际的执法程序；较为严密的执法机构；高素质的公务员队伍； 进步的执法理念和执法原则；积极的协调机制。本章分析行政执法必须的原则 2 和制度，以便作为范本对城管执法逐个环节进行考察 第3章梳理了当前城管执法存在的诸多问题 本章以第 2 章为模板，考察了城管执法中权力取得、权力行使和权力监督 救济三个环节存在的具体问题。主要包括： 在执法权力取得环节上，存在执法职能和法律依据混乱，各地之间职能差 异大且缺乏稳定性，与其他行政机关职能交叉的问题；城管执法人员数量过少、 管理方式混乱、基本素质和工作态度差异巨大的问题。 在行使权力环节上，存在执法程序不能满足实际要求（如没有明确调查权 限和程序，简易程序操作性不足，听证程序没有发挥应有“缓冲”作用，对罚 没、暂扣物资没有有效处理办法等）的问题；执法原则和执法方式混乱的问题； 缺乏和相关行政部门、公安机关、人民法院以及和城市建设之间的协调配合的 问题。 在对权力监督、救济环节上，存在没有统一的组织机构，无法做到统一的 奖惩、监督和事后处理的问题和救济途径不够通畅（如法律依据混乱影响司法， 行政复议缺乏专业化）的问题。 第4章提出了以建立《城市管理法》作为提高城管执法水平的基本途径 本章首先分析了第 3 章总结出的城管执法现存的诸多问题，这些问题有些 是由于制度缺陷造成，有些是由于执法人员主观原因造成，有些则是主客观双 方面共同作用的结果。但无论要解决制度问题还是人的主观问题，都必须先有 完善的规则作为基础。因此要提高城管执法水平，首先需要建立一套完整和统 一的法规。 在此基础上，本章进一步分析：目前我国立法形式主要可分人大立法、行 政立法和地方立法三种。其中地方立法在原则和规则上都缺乏必要的统一性， 无法解决城管执法中现存的各自为政的局面。而行政立法由于受到立法事项范 围的限制，不能有效解决城管执法现存的一些问题（例如成立统一机构、限制 人身自由等问题）。因此城管立法只能采取人大立法的形式。 第 5 章设计了城市管理法的立法结构并对相关问题进行了解读 本章首先比较北京、上海、广州、浙江等地现