乡镇政府支出约束机制研究.pdfVIP

要 乡镇政府作为我国的基层国家行政机关直接面对社会公众，处于社会矛盾的 中心。当前乡镇政府的财政状况恶化，主要原因是很多支出不受本级政府控制。 一些地方 “乡财县管”的乡镇财政改革做法不符合国家政策的具体精 。当前学 者有关乡镇政府支出约束机制的大部分观点都是在现有的宪政体制下的乡镇政府 收支改革的建议。这些政策建议对我国的改革实践具有重要的指导作用，但是不 足之处是大多数的建议没有涉及到宪政的改革，即游戏规则的改革，这必然会使 许多改革措施只能治标不能治本。 在当前中国政府体制下，乡镇政府的职权地位最低，不但要服从上级政府的 领导，还要向本级人大负责。乡镇人大作为基层国家权力机关，对乡镇政府具有 监督与约束作用，但是同时又要接受上级人大领导，因此，在实践中乡镇人大不 能对乡镇政府进行有效监督。在乡镇领导做乡镇政府支出的决策过程中，上级政 府、乡镇政府部门、乡镇政府人员、纳税人、金融机构、舆 媒体等都对乡镇政 府支出形成不同的约束机制。乡镇政府主要财政支出可分为：工资支出、办公经 费支出、经济发展支出、社会性支出。乡镇的义务教育具有一 的特殊性，财政 收入丰沛的发达乡镇有一些校舍支出和教师津贴等义务教育支出，而其他乡镇义 务教育支出已经被纳入县级财政管理。乡镇支出的主要约束力来自乡镇的财政收 入规模与上级政府。 在坚持我国现行的国家理 与体制的前提下，现行理 在指导实践中有必要 进行一 程度上的调和。在宪法与组织法层次上修订乡镇政府的职权范围，一是 区别乡镇政府与上级政府的职能，二是消除 办理上级政府交办的事项”的条款；修 订组织法中的有关条文，把上下级人大之间的关系由领导关系改为平等关系或指 导关系；三是在预算法的修订中，要加入乡镇政府在分税制中的具体收支分配方 案；四是修订土地法与物权法，使农地使用权实现产权化。修订现行法律的目的 有三：一是保证乡镇政府财政支出的独立性，二是保证乡镇政府的监督以乡镇人 大的监督为主，三是保证乡镇政府财政收入的稳 。 当前国外乡镇的特点有：一是中小城镇占城市总数中的绝大多数；二是根据 是受益范围原则，提高效率原则，事权与财权相统一的原则来划分乡镇政府的职 责范围；三是上级政府通过转移支付来约束地方政府支出；四是建立重大项目决 策机制；五是建立小而高效的政府机构。因此，本文建议包括三部分，第一部分 是保留乡镇政权建议，原因有三：一是乡镇政权具有宪法基础，二是符合提高行 政效率的要求，三是国际上广泛 在乡镇政府。第二部分是改进乡镇政府支出约 1 束机制的具体建议，包括：建立法律基础上的乡镇政府支出范围的约束机制，建 立法律基础上的上级政府对乡镇政府支出约束机制。第三部分有关乡镇人大对乡 镇政府约束机制的具体建议有三条，第一条是有关乡镇人大对乡镇政府约束机制 的具体建议。如果要解决乡镇人大对乡镇政府的预算硬约束问题，就必须解决农 地的财富化问题。在不改变农地集体所有制的前提下，农地使用权不但要产权化， 而且要市场化。其目的有二：一是使人大代表产生于类似城市住宅的业主之中， 二是使在乡镇政府中精简分流下来的人员有足够价值的土地资产弥补其损失，以 降低改革的阻力与风险。第二条是建立乡镇人大对乡镇政府有效的监督机构体系。 通过建立与组织法要求相符合的专门委员会，加强对乡镇政府支出的监督。第三 条是建立乡镇人大对乡镇机构设置的约束机制。 乡镇政府收支困难的原因，本质上是宪法导致乡镇政府自主独立性不够。当 前的“乡财县管”的一些做法，不能从根本产生约束政府支出最大化的问题，只 是乡镇的风险转移到县级政府。因此，通过修宪与修法，达到乡镇政府具有一 的独立自主性，同时使乡镇人大成为乡镇政府预算硬约束机制的主要约束方，并 从收入划分方案的法律化中充分保证乡镇政府收入来源。 关键词：乡镇政府，乡镇负债，财政支出，支出约束机制 2 Abstract A township government as a basic government organization directly faces citizens, lies in the center of social contradictions. At present, the finan