第八章：新时期信访制度存在的问题（6课时）.docVIP

新时期信访制度存在的问题与原因 （4课时） 问题一：功能的扭曲 一、信访功能扭曲的表现和影响 作为一项具有中国特色的制度设计，信访制度契合中国传统法律文化、内嵌中国特色现实宪法的制度安排，适应中国社会转型期化解社会矛盾的现实要求。然而，伴随此起彼伏的“信访潮”而存在的是，围绕信访制度的肯定与否定的争论从未停止，迄今尚无定论。在这些争论中，信访制度的功能定位成为关系信访制度存废和信访制度改革走向的核心问题。信访权是我国各部宪法所保障的宪法性的权利，信访制度的功能定位应当以我国宪法的规定和信访制度法治化改革的方向为基点。按照公民权利与国家权力关系的分析理路，以宪法文本和信访法律文本的内容以及信访制度法治化改革的应然价值为依据，信访制度主要三大功能：即政治参与功能、权力监督功能和权利救济功能。我国信访制度目前面临的主要问题之一是信访制度功能的扭曲。其具体表现是，信访制度的政治参与和表达沟通功能逐渐萎缩，权力监督功能实效单一，而权利救济功能则过度扩张。信访制度原本是一种正常司法救济和行政救济之外的补充性救济机制，而目前最主要的功能却转变为化解纠纷和提供救济。很多群众将信访视为优于司法救济和其他行政救济的救济方式，出现了信访不信法的现象。政治参与功能逐渐萎缩?　　　　政治参与和利益表达是公民的基本政治权利。对于这一基本权利，现代法治国家和宪政国家都十分重视并给予切实的保障。我国信访制度设计的最初目的之一，是通过人民群众给党和政府来信来访的方式提出意见和建议，以此保持党和政府与人民群众之间的联系，保障人民当家做主权利的实现。在毛泽东时代，我国实行的是中国共产党一元化领导下的政策主导的治国方略，通过运动推动社会变革和政策实施是主要的国家治理方式。为了推动人民群众投身到社会变革的洪流之中，党和政府最擅长的是通过有组织的政治动员来发动底层群众给上级党政机关和领导人来信来访。人民群众通过来信来访投入运动和斗争，是“大众动员型信访”[3]时期我国公民主要的政治参与方式和利益表达方式；同时，党和政府也可以从中获取政策信息并及时发现政策推行过程中出现的问题，以便适时作出调整和修正。?　　然而，党的十一届三中全会之后，党的工作重心转移到经济建设上来，运动式的大众动员型信访失去了其存在的基础，信访制度的政治参与和利益表达功能由于缺乏有组织的动员而日渐萎缩。但是，这并不意味着在市场经济条件下信访制度不再具有政治参与和利益表达的功能。市场经济条件下的法律和政策更体现了对相关利益的分配和调整，因此，凡是与公民利益密切相关的立法活动和政策调整都应该事先尊重和保障公民的政治参与和利益表达权利，信访制度正是中国式公民政治参与和利益表达的有效方式之一。而现实情况却是，由于我国宪法的许多内容处于休眠状态、人民代表大会制度尚未激活、立法是关门造车、政策制定是闭门磋商，导致在事关公民重大利益的立法和政策方面没有公民出场，公民的政治参与和利益表达权利无法得到充分实现。近些年不断涌现的与人民群众切身利益密切相关的救济类信访洪峰”如由土地纠纷、职工下岗、房屋拆迁补偿等引发的信访事件），在某种意义上与失去有组织的动员导致政治参与型信访的萎缩存在一定的关联。此外，由于信访中批评建议权的行使受到公民的政治热情、受教育水平和参政议政能力等条件的制约，而申诉、控告和检举权的行使却几乎没有什么条件限制，因此，导致在具体信访实践中呈现出批评建议权的行使相对消极而申诉、控告、检举权的行使相对积极的失衡状况。　　（二）权力监督功能实效单一?　　信访作为社会监督的一种重要形式，是指人民群众通过信访渠道对国家机关及其工作人员的违法失职行为提出批评、控告或者检举，依法实行监察和督促的活动。根据现行《信访条例》的规定，信访对公权力的监督具有三个特点：一是监督范围的广泛性。受信访监督的是行使某种公权力的行政机关、组织和社会团体。二是监督过程的互动性。信访能将信访人的监督与国家机关的监督有机结合，而信访人的监督体现在提出请求并要求参加事件的处理、陈述和质证方面。三是监督的实效性。有权机关在受理信访后，对公权力行为进行处理，处理的结果可能是维持、撤销或者改变原行为。这些都是产生实效的监督。　　然而，信访制度的权力监督功能在实际运行中的成效主要体现在举报贪污腐败案件及提供有关线索方面。在某种意义上，当前信访部门成了综合举报中心，信访制度甚至取代了我国宪法中原本就存在的监督制度（如司法监督、内部监督等）。信访制度在其他方面的监督作用并未显示明显实效，经由信访改变或撤销不当行政行为的情况较少发生，信访监督过程的互动性不够，监督结果缺乏透明度。?　　（三）权利救济功能扩张过度?　　在我国宪政制度的架构中，司法救济应当是最主要的救济方式，行政救济（行政复议）也是重要的救济方式，信访制度只是一种辅助性和补充性