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环境财政：构建公共财政体制的突破口 汤天滋 尽快建立适合我国国情的公共财政体制，已经在社会各界取得共识。但由于 操作层面上对构建的途径还存在较大歧义，所以收效不够理想。这种歧义的焦点 又集中反映在如何选择构建的突破口上。当前对我国经济、社会发展最具制约作 用的环境问题，不但具有一般的社会公共性，而且还具有逼人的现实紧迫性，是 各级政府必须倾注财力着重加以解决的首要问题。环境财政既是聚好用好财政资 金并发挥其资金衍生作用解决环境问题的有效工具，又是公共财政体系链条中能 够带动其他环节的主导环节，所以，我们认为，只有选择环境财政作为突破口， 公共财政体制建设才会有较大作为。 一、环境财政与公共财政的关系 (一)环境财政与公共财政是局部与整体、被包容与包容的关系。 公共财政是在市场经济条件下，政府以社会管理者的身份为满足社会公共需 要而进行的财政收支活动。其目的是为社会提供公共产品和公共服务，以保证国 家机器的正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现经济社会的协调发展。 公共财政的主旨是满足社会公共需要。这种公共需要包括国家行政管理、国防、 外交、社会法制、社会治安、社会监察等政权建设和国家安全事项，以及教育、 科技、文化、体育、公共卫生、社会保障、赈灾扶贫等公共事业和水利、交通、 能源、市政建设、生态环境保护(以下简称环保)等公益性基础设施建设，等等。 由此可见，以生态环保为目的指向的环境财政，无疑是公共财政的一个重要组成 部分，它们之间的关系就应该是局部与整体、被包容与包容的关系。 (二)环境财政与公共财政的社会功能具有完全的一致性。 1.满足社会公共需要的特性。这是公共财政最基本的功能特性，其突出的 “公共性”与市场经济中的赢利性、竞争性相排斥。公共财政作为市场经济条件 下的财政，主要是为全社会提供公共产品和公共服务，体现整体公众利益。环境 财政恰恰具有这样的功能。因为环境财政所要解决的环境问题具有极大的社会公 共性，社会的一切公共需要无一不与环境相联系。 2.以法制规范为基础的特性。市场经济是法制经济，作为市场经济条件下的 公共财政必须以法制规范为基础。从公共财政的收入来看，最主要的形式是税收， 同时辅之以少量必要的收费和罚没收入，还有为偿还债务本金和弥补财政赤字而 发行的国债收入。组织这些收入，必须严格按照有关法律规范行事。从公共财政 的支出来看，各项支出都要严格按照《预算法》等法律安排。我国的财政支出也 是如此。各级政府必须严格执行经同级人民代表大会审议通过的预算，如有特殊 原因需要调整预算，也必须提交人民代表大会审议并接受监督。环境财政的预算 和支出也必须完全按照法律规范行事。 3.宏观调控的功能特性。财政政策是国家进行宏观调控的重要手段。在市场 机制调节出现严重缺陷或不足时，国家可以综合运用预算、税收、国债、转移支 付、政府采购、贴息、补助等方面的财政政策对经济运行实施宏观调控。环境财 政同样具有宏观调控的作用。这种作用主要是通过解决宏观环境问题来实现的。 特别是在环境问题已经严重制约经济、社会发展的今天，这种作用表现得尤为突 出。 (三)环境财政在公共财政中占有特殊重要的地位。 环境财政在公共财政中所占有的特殊重要地位，是由环境在经济、社会发展 中的重要地位决定的。在市场经济条件下，市场是配置资源的主要力量，市场体 制和机制是促进经济、社会发展的主导力量。但主要力量和主导力量都不是基础 力量。环境容量或称环境承载力才是经济、社会发展的基础力量。如果这个基础 力量脆弱即环境容量萎缩或环境承载力下降，即便市场牵引的主导力量再强大， 经济、社会的发展也会因为缺乏环境提供的物质支持和条件支持而难以为继。由 此可见，环境承载力在经济、社会发展中的基础性作用是无可替代的。理论和实 践证明，在经济与社会发展中，市场对环境这样的公共物品的作用往往是失灵的， 这就需要政府发挥自己独特的作用加以弥补。政府要发挥这种独特的作用，最直 接、最有效的办法就是建立和运用环境财政，把环境财政锻造成公共财政链条中 的主导环节，让这个主导环节牵引其他环节一道来解决经济、社会发展中的环境 “瓶颈”问题。 二、把环境财政作为建立公共财政体制突破口的基本理由 建立公共财政体制是一个纷繁复杂的系统工程，环境财政是公共财政体系中 的一个占有