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中国公共服务的现状、问题与展望 陈 光 西南交通大学公共管理学院 政府存在的基本要义就是为其民众提供基本的公共服务，建立完善的公共服务提供体 系也是市场经济建设的本质要求，同时也是建设服务型政府的基本职责。中国公共管理领 域的学者多角度、多维度对公共服务进行了深入研究。归纳起来，主要集中于对公共服务 的界定、不同层级的政府在公共服务提供中的职责划分和不同提供主体在公共服务提供中 的角色等。本文基于中国公共服务研究现状，分析存在问题，展望未来发展。 一、公共服务的中国理解 1. 公共服务 公共服务即建立在一定社会共识基础之上，为实现公共利益，一国全体公民无论其居 住、年龄、性别、民族等均有权享有的服务。其范围包括：国防、外交、基础教育、公共 卫生、社会保障、基础设施、公共安全、社会保护、基础科技、文化娱体、一般公共服务 等 11 个方面（陈昌盛，2007 ）。公共服务是政府利用公共权力或公共资源，为促进居民消 费的平等化，分担居民消费风险而进行的一系列公共行为（刘尚希，2007 ），它可以不以实 物形式提供（安体富，2007 ），但以公共利益为目的，以公共资源消耗为基础，向公众提供 其所需产品或服务是公共服务的基本属性（张强，2009 ）。 从公共服务提供的角度，公共服务是指那些不以营利（不以追求利润最大化）为目 的，旨在有效地增进公平，推进合理分配，协调公共利益的调控活动。从公共服务接受者 角度，公共服务是公民表达和实现他们的基本权益、共同利益的基本模式，也是无差别维 护公民基本权力、维系社会公平正义的基本保障。 公共服务政策制定的理论依据是基于公共产品的非排他性和非竞争性，公共服务的提 供主体、提供方式、服务需求、服务标准、服务质量、服务效果、公众对于公共服务的满 意度等，因为公共产品的非排他性和非竞争性的不同组合而呈现复杂多样的现实关系。 进入 21 世纪以来，中国在劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安 全生产、司法和社会治安等方面问题仍然很多，中国社会日渐突出的社会冲突和道德困 境，在本质上表明，中国社会的主要矛盾已经是公众日益增长的公共产品、公共服务需求 同公共产品供给短缺、公共服务不均衡发展之间的矛盾。中国政府虽然把“公共服务”作 为政府工作的四大职能之一（另外三个职能是市场监管、经济调节、社会管理），但是公共 服务在提供方式、服务范围、服务效果上的缺失和不周全，依然是中国各级政府面临的长 期挑战之一。 2. 基本公共服务 公共服务的提供基准，不仅仅是基本人权和道义的要求，也取决于一个社会经济发展 阶段和总体水平,应该提供和能够提供是两个不同的概念。2009年中国人均GDP刚刚超过 3000美元，基尼系数高达0.47，处在贫富差距增大的中等收入发展阶段。为维持本国经济 社会稳定、基本的社会正义和凝聚力,保护个人最基本的生存权和发展权，必须提供“基本 公共服务”，包括保障救济、养老保障、基础教育、公共医疗、文化、就业再就业、生态 环境、公共基础设施等。从民生角度，基本公共服务包括医疗卫生、义务教育、社会救 济、就业服务和养老保险（丁元竹，2008 ）。从提供者角度，基本公共服务是政府必须承 担和满足的公共产品和服务，是一个社会非由政府提供不能有效满足和充分保障的基本福 利水准（项继权，2008 ）。从消费角度，基本公共服务是与低层次消费需要有直接关联的 基本服务；从消费需求同质性看，无差异消费的均属于基本公共服务(刘尚希，2007) 。从 服务范围角度，基本公共服务包括保障公民基本生存权的服务，涵盖就业服务、社会保 障、社会福利和社会救助；公众发展服务，包括义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文 化体育等；基本环境服务，如公共交通、公共通信、公用设施和环境保护；基本安全服 务，包括公共安全、消防安全和国防安全等（陈海威，2007 ）。 总之，基本公共服务有三个方面的主要内容：一是强调基本公共服务的提供主体是政 府，二是强调基本公共服务是公共服务中最贴近民生的部分，三是基本公共服务的内容范 围的确定具有发展的阶段性（刘薇，2010 ）。 3. 基本公共服务均等化 “公共服务均等化”是中国政府为缩小收入差距、缓解社会矛盾，在提供公