中国生态补偿政策评估与框架探究.pdfVIP

文献引用格式：王金南，万军，张惠远等．中国生态补偿政策评估与框架初探[A] ．庄国泰， 王金南．生态补偿机制与政策设计国际研讨会论文集[C] ．北京：中国环境科学出版社, 2006 ．13-24 ． 中国生态补偿政策评估与框架初探* 王金南 万军 张惠远 葛察忠 高树婷 饶胜 （中国环境规划院，北京，100012） 摘 要：按照法律法规、政府手段、市场机制的体系对中国现行的生态补偿机制与政策进行 了系统的评估，总结了中国生态补偿机制和政策在法律法规体系、财政制度、重大生态建设 工程、生态税费制度和市场交易模式等方面的问题和改进方向。在此基础上，基于不同尺度 上的生态建设外部性问题，提出中国生态补偿机制和政策的初步框架，包括西部生态补偿、 生态功能区补偿、流域生态补偿和生态要素补偿等。并针对当前生态补偿面临的紧迫问题和 可能的应对措施，提出近阶段中国生态补偿应该重点突破的若干政策领域。 关键词：生态补偿 财政制度 生态税费 重点工程 市场机制 政策框架 中国 生态环境为人类提供了空间、资源和生态服务，是人类社会存在和发展的基础，但在社 会经济活动中，生态环境的价值和特点没有得到全面的认识和充分体现，生态环境保护和利 用的外部效应突出，保护和受益脱节现象显著，“公地悲剧”普遍存在，生态环境破坏日趋 严重。随着研究的深入和人们环保意识增强，开展生态补偿促进生态环境保护的观点日益得 到人们的重视和认可。生态补偿最初源于自然生态补偿，指自然生态系统对干扰的敏感性和 [ 1-2] 恢复能力，后来逐渐演变成促进生态环境保护的经济手段和机制 。在中国生态环境保护 与管理中，生态补偿至少具有四个层面上的含义：①对生态环境本身的补偿，如国家环境保 护总局2001 年颁发的《关于在西部大开发中加强建设项目环境保护管理的若干意见》（环发 [2001]4 号），规定对重要生态用地要求“占一补一”；②生态环境补偿费的概念— — 利用经济 [2] 手段对破坏生态环境的行为予以控制，将经济活动的外部成本内部化 ；③对个人或区域保 护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿，相当于绩效奖励或赔偿；④对具有重大生态价 值的区域或对象进行保护性投入等，包括重要类型 （如森林）和重要区域 （如西部）的生态 补偿等。中国生态补偿的类型与方式林林总总，但总体而言还没有建立类似环境污染收费的 系统政策，目前生态补偿机制不完善，体制不顺，融资渠道单一，缺乏必要的法规政策支持 等。本文将对中国生态补偿政策和模式进行系统分析与评估，并提出建立中国生态补偿机制 的初步框架。 1 中国生态补偿的法律基础 中国建立了完备的资源法和环境保护法体系，许多法规和政策文件中都规定了对生态保 护与建设的扶持、补偿的要求及操作办法。但当前的法律法规体系还存在以下问题：①对各 利益相关者权利义务责任界定、对补偿内容、方式和标准规定不明确。补偿是多个利益主体 （利益相关者）之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程，实施补偿首先要明确各利益 资助项目：科技部 “十五”重大科技攻关项目 （2003BA614A-1-4 ） 作者简介：王金南，男 （1964- ），浙江金华人，研究员，Email: wangjn@. 1 主体之间的身份和角色，并明确其相应的权利、义务和责任内容。目前涉及生态保护和生态 建设的法律法规，都没有对利益主体做出明确的界定和规定，对其在生态环境方面具体拥有 的那些权利和必须承担的那些责任仅限于原则性的规定，强制性补偿要求少而自愿补偿要求 多，导致各利益相关者无从根据法律界定自己在生态环境保护方面的责、权、利关系，致使 生态环境保护陷入“公地悲剧”的陷阱之中。②立法落后于生态保护和建设的发展，对新的生 态问题和生态保护方式缺乏有效的法律支持。生态科学发展日新月异，新的生态问题、管理 模式和经营理念也层出不穷，有些很快就成为生态保护与建设的重点内容或发展方向，应该 尽快纳入国家管理范畴。而法律法规则由于立法过程旷日持久、问题考虑面面俱到而远远落 后于生态问题的出现和生态管理的发展速度。③一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到 位。《中华人民共和国矿产资