西藏农牧区基层公共服务供给与减少贫困.docVIP

西藏农牧区基层公共服务[ 笔者参与的中国社会科学院藏族聚居区社会济发展研究,由常务副院长王洛林教授主持。本项研究报告写作过程中笔者曾受益于课题组研讨会、其他成员撰写的案例故事和提供的文献资料,其中的图例由?梦滔绘制。课题组于2003年7?8月在西藏自治区拉萨城区、工布江达、拉孜、江孜、亚东、乃东和当雄县从事田野调查,得到中央有关部门和自治区各级政府、村委会和受访农牧民的大力支持,课题组在京进行的调研准备工作得到本院院长陈奎元同志的帮助,特在此致以城挚的谢意。本文的缺陷皆由笔者自负。 ] 供给与减少贫困 朱玲 摘要:近20年来,在内地大部分地区尤其是欠发达地区基本公共服务供给不足和分配不平等加剧的情况下,西藏地方政府却保证了农牧业生产支持系统的正常运转、加强了对基础教育和基本健康服务的公共投资,并保证了对弱势群体的重点救助。这其中的主要原因一是在于,大规模的外来援助使得当地政府具有执行公共职能所必需的财政资源;二是由于外在的监督促使地方政府保持足够的政治意愿,向低收入群体提供廉价或免费的基本公共服务。这实质上是一种投资取向的收入再分配,无论在短期还是在长期内,都有助于减少市场机制运行带来的经济不平等,或者说有助于缩小地区之间、行业之间和社会群体之间的经济差距。 关键词:西藏公共服务农牧区发展 迄今为止的市场机制运行实践和相关理论表明,公共安全、生态保护、基础教育和公共卫生服务一类的公共产品和服务的供给,属于市场失灵或市场不可能有效率地配置资源的领域。经典的解释在于,私人生产者难以向所有受益于这类产品和服务的个人收费,也就是说难以通过市场交易获得其全部应得的收益,故而缺少足够的激励来满足社会需求。为此,需要政府承担规范、筹资乃至直接提供某些服务的责任,以促使这些产品和服务的供给达到社会所期望的水平。此外,市场机制的运行会使资产、信息和知识技术拥有水平不同的个人产生巨大的经济差距。即使一个社会具有充足的公共产品和服务供给,那些陷入贫困的群体往往也难以分享与其他群体同等的公共产品和服务氕因此,为了缩小不平等程度,政府除了采取累进税制和社会救助等常规性收入再分配措施外,还有必要实行投资取向的收入再分配。也就是说,通过专门的制度安排,使贫困人口得以享受公共产品和服务,例如基础设施、初等教育和基本健康服务,等等。这样的资源分配,将有助于提高贫困人口拥有的物质和人力资本水平,有助于他们从根本上摆脱贫困,从而也有助于校正市场机制运行的结果。 无论从克服市场缺陷还是从降低经济不平等程度的角度来看,由政府介人公共产品和服务的供给都是为了满足公共需求。虽然这并不意味着该领域排除私人部门、非政府组织和社区的参与,但此类产品和服务的供给无疑属于一个不同于市场的领域,即公共领域。在这里,决定资源分配目标的是社会价值,资源配置过程因而本质上是一个政治决策过程。一个社会对贫困群体和欠发达地区施以援手,其中不但蕴含着改善全体成员基本生存和发展条件的社会目标,而且具有促进社会稳定、维护民族和睦与国家统一的作用。 在我国的计划经济时代,几乎所有资源都由公共部门分配,政府干预公共产品和服务的供给可以说是自然而然的事情。尽管那时财力薄弱,但全国上下对平等的强烈追求,使整个国家在低收人水平上实现了基本公共服务的普遍供给和对弱势群体的重点援助。在向市场经济转型的过程中,一些本应早日市场化的领域曾长时期地维持行政垄断,例如银行、保险和电信;一些不可市场化的领域却被推向市场,例如基础教育、农业技术推广和基本健康服务筹资。结果,在国家财力明显增强的情况下,那些短期难以见效的基本公共产品和服务不但投资不足,而且分配不均等程度加大。对此,通常的解释是财政分权化改革以后,地方财政困难。 然而,在基本公共服务长期供给不足以至于酿成危机的情况下,却总能促成决策群体痛下决心采取措施,譬如特大洪灾之后的生态保护工程、SARS疫病之后的公共卫生体系重建和特困群体医疗救助项目,等等。如此看来,当今中国基本公共服务的供给水平既由可供支配的财政资源决定,又取决于政府的政治意愿。这一点,在西藏案例中得到更加形象和具体的反映。与内地其他欠发达省7区相比,西藏由于一直享有中央政府的大规模援助而财政资源相对充裕,而援助本身就显示出中央政府改善当地人民福利的政治意愿。至于地方政府的政治意愿,则是在向贫困人口传递援助资源的过程中表现出来的。有鉴于包括贫困人口在内的低收入群体集中在农牧区,我们主要通过观察农牧民所获得的基本公共服务,判断地方政府在这一领域的努力程度。以下将首先说明农牧业支持系统在实现藏族农牧人口食品保障方面的作用;其次,重点考察那些直接改善人力资源状况和农牧户福利的公共服务;最后,从缓解和消除贫困的角度,探讨通过创造非农就业机会增加农牧民家庭收人的可能性