政府绩效测量及其解释--兼评罗伯特· 帕特南的《 使民主运转起来》.docVIP

政府绩效测量及其解释——兼评罗伯特·帕特南的《使民主运转起来》 吴建南 马 亮 （西安交通大学公共政策与管理学院；西安交通大学管理学院，西安 710049） 【摘 要】结合《使民主运转起来》一书，本文探讨了罗伯特·帕特南的政府绩效测量方法，及其对政府绩效决定因素的分析。作者认为，国内研究应该吸收和借鉴帕特南的思路和方法，在加强政府绩效评价研究的同时，对政府绩效管理及政府绩效决定因素的研究予以充分重视。此外，对政府绩效的研究也不应“大干快上”，而需带着一份审慎、小心、存疑、求证的态度，踏上政府绩效的探索之旅，并在旅程中享受这一切。 【关键词】政府绩效评估；绩效测量；绩效改进；使民主运转起来；社会资本 哈佛大学政治学教授罗伯特·帕特南在1993年出版的《使民主运转起来：现代意大利公民传统》是最近十余年来国际学界广泛关注的热点。[1, 2]帕特南及其同事对意大利的长期跟踪研究发现，公民社会与社会资本是民主制度有效运转的核心所在，也是经济增长和社会发展的决定因素。帕特南的研究打开了信任与社会资本的大门，开拓了政府绩效研究的新路，并吸引了一大批学者的持续关注。[3, 4]然而，我们在评述国内文献时却发现了一个有趣的现象，即对该书的关注主要集中在政治学、社会学和经济学界，缺少公共管理学者的重视；学者们探讨的重点都放在了社会资本上，很少讨论政府绩效问题。但是，帕特南的研究在很大程度上是解释意大利20个地区政府绩效的差异。他在该书开篇即提出了这一问题：“为什么有些民主政府获得了成功而有些却失败了？这是一个古老的问题，然而至今仍在困扰着我们。”他所提出的政府绩效测量方法及政府绩效决定因素的分析思路具有一定的开创性，十分值得国内学界的认识和借鉴。因此，尽管国内已有学者对该书做过评述，但缺少从政府绩效角度的切入。笔者愿意做此工作：评述帕特南的这部经典著作，进一步综述相关研究成果，并为国内政府绩效研究提出可能的研究方向。 一、如何测量政府绩效？ 绩效（Performance）是活动对象的行为和结果表现，是所有对象追求的终极目标，因而在各类研究中都受到广泛的关注。[5]在企业管理中，公司绩效是一切变量的因变量；在政治和公共管理中，政府绩效是其他变量的因变量。然而，由于绩效是一个多维够念，本身就包含许多方面，而且难免掺杂主观性因素，导致绩效测量十分困难，尽管研究前景诱人，但却令许多学者望而却步。帕特南指出，尽管“好政府”是政治学研究中“最紧迫的议题”，但是由于纠缠不清的价值判断问题，致使该领域的研究成了政治哲学家和政论家的专利。[1]不过企业研究也好不到哪儿去，如Cameron就讨论了组织有效性（Organizational Effectiveness）研究的“死亡与重生”，认为组织有效性曾经是组织研究领域的核心议题，往往作为主要因变量出现在许多研究中。[6]然而，由于无法有效测量并满足研究效度的苛刻要求，组织有效性被“效度警察”（validity police）扼杀了，并在最近二十余年里很少出现在研究文献中，其地位也被股价、生产率、出错率、顾客忠诚度等单一结果指标所取代。因此，如何“严格、公正和有说服力地”测量政府绩效，是帕特南的意大利“研究旅程”首先需要解决的“关键的第一步”。[1] 表1 帕特南对政府绩效的测量 测量视角 测量维度 测量指标 细 目 政府 决策 者的 视角 政策的 制定 内阁的稳定性 1975-1985两届任期内政府内阁的数量（负向） 预算的及时性 地区政府对预算的拖延时间（负向） 统计和信息服务 地区政府统计和信息机构的设置情况 政策的 颁布 立法改革 经济发展、区划、社会服务三个方面立法的全面性、连贯性和创造性 立法的创造性 在12个议题上政策创新的早期性 政策的 实施 日托中心 运转中的日托中心的数量/地区儿童数量 家庭诊所 运转中的家庭诊所的数量/地区人口总数 产业政策成熟度 6项产业政策工具在地区实际应用的比例 农业开支能力 按计划实际使用的资金/地区分配到的资金 地方医疗保健支出 地区人均地方医疗保健支出 住房与城市发展 地区实际支出的资金/中央拨付的资金 普通公民的视角 政府的 回应 政府反应的灵敏度 向政府提出的3个虚拟征询问题所得到回复的速度、清楚程度和全面程度 资料来源：帕特南（2001：76-83）；作者整理。 帕特南认为，代议制政府的绩效包括政府回应选民要求的状况（回应力）以及管理公共事务和解决实际问题的水平（效率和效果）。“一个高效的民主制度应该既是回应性的又是有效率的：对选民的需要很敏感，同时，在应用有限的资源解决这些问题的时候富有效率”。[1]因此，应该从政策的制定、颁布与实施三个方面衡量政府绩效，据此他设计了12项指标（见表1）。他指出，