分报告六：政府干预战略性新兴产业的效果评估——以新能源为例.pdfVIP

政府干预战略性新兴产业的效果评估—— 以新能源为例 陈占明 郭琎 郑新业 摘要 为了兼顾能源供应和污染控制，中国政府使用财政资金对风能和太阳能产业发展给予了 大力支持。这些政策取得了一定的效果，到2011 年，风能和太阳能发电占全国用电量的2.96% ， 甚至不及当年新增用电量的四分之一。考虑新能源产业发展的特性，利用学习曲线，我们估 计了新能源的发展前景。研究表明，到2020 年，新能源发电量将能为社会提供5%左右的 供给能力。若考虑火电的污染成本，新能源的总成本并不高于传统的火电成本。基于这些发 现，我们认为政府对新能源产业的干预取得了一定的成功。但新能源潜力有限，未来政府在 能源领域的干预应该转向煤炭的清洁利用。 1 一、引言 有中国特色的市场经济一个重要体现就是政府对市场的干预。政府惯常的干预体现在五 年计划的规划之中。在其最新的“十二五”规划中，政府提出了“培育发展战略性新兴产业”。 这一做法的目的政府助推那些处于重大前沿科技突破基础上，代表未来科技和产业发展新方 向，体现当今世界知识经济、循环经济、低碳经济发展潮流，目前尚处于成长初期、未来发 展潜力巨大，对经济社会具有全局带动和重大引领作用的产业。具体而言，战略性新兴产业 包括节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等产 业。1 政府推动战略性新兴产业发展的举措包括：推动重点领域的跨越发展，实施战略性新 兴产业创新发展工程，加强政策支持和引导，如设立战略性新兴产业发展专项资金和产业投 资基金，完善鼓励创新、引导投资和金融税收支持等政策。此外，加快体制改革以增强战略 性新兴产业的发展活力。如加强基础研究和前沿研究，实施重大产业创新工程，支持知识产 权创造和运用，强化科技创新，增强战略性新兴产业发展的实力。 显然，这些干预措施或者降低了企业的成本、或者降低了企业研发中的风险，对产品的 竞争力是有帮助的。但是，仅仅考虑到这些产业所取得是成就是不够的。道理很简单，政府 的资金也是有成本的！因此，在评估政府干预战略性产业效果的时候，我们必须纳入政府的 成本。另外，评估干预措施后果是，对国民经济的影响程度也是必要的内容。即便是正面的 影响，若这些影响与其预期之间有明显差距，我们就要考虑进一步提高激励程度所带来的效 果和以及与之相关的成本上升情况。 本研究以风能和太阳能的发展为例，评估政府扶持战略性产业的效果。在讨论能源领域 面临的困境以及政府干预必要性之后，我们介绍了政府扶持风能和太阳能政策的实践，并利 用通行的方法评估了这些政策对发电量的影响。我们有如下发现。第一，由于火力发电的外 部性成本，政府对新能源的支持有助于效率提升；第二，到2020 年，风能和太阳能发电量 可以从目前占用电量 1%上升到 5%左右。基于这些发现，我们认为政府对新能源的干预政 策可以视为是成功的；但也要注意的是，和庞大的市场需求相比，干预所造成的效果有限。 二、当前能源产业面临的四重困境 过去三十年，中国经济出现了前所未有的快速增长，GDP 总量增加18 倍，并成为世界 第二大经济体。在此过程中，中国对能源的需求也急剧上升：年度能源消费总量增加了 5 倍，已经超过美国成为世界第一大能源消费国。 改革开放初期，应对经济发展引致的能源需求，解决的思路是进行部门扩张以增加能源 供给，实施这种策略的原因很明显：三十年前的中国，污染问题并不严重，而且作为一个能 源出口国，能源安全问题也不突出。在这样的背景下，以政府为主导的、纵向一体化的能源 发展体制能更有效地动员资源，从而能快速地形成能源供给能力。由于外部性不严重，基于 较低能源成本的能源价格不仅能促进产业竞争力的提高，为经济发展提供较好的支撑，也能 为收入水平较低的人民提供稳定、廉价的能源。在此阶段，煤炭、石油和天然气等产业，以 及电力工业等部门都得到了很大的发展。能源部门在这三十年中的快速扩张不仅支撑了中国 经济的发展，也是经济发展本身的重要内容，更是人民生活改善、社会进步的重要推动力。 但是，中国经济发展到了今天，能源部门面临的困难要比三十年前更为严重，解决问题 的难度更大。特别是新世纪以来，我们面临了一些新的挑战：第一，低能源价格政策会导致 1 见《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》。