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现代城市管理及其体制改革思考 一 、 概念与内涵 讲大体走过了四个发展阶段。 忽视城市管理软硬件整体建设 ， 城市管理是一种既涉及经 第一阶段建国初期至七十年 城市管理公共财政投入不足且缺 济管理 ．又涉及政治、社会 、文 代末为酝酿起步阶段，城市管理 乏计划性 ，现代化、信息化、自 化、环境等诸多方面管理的综合 由无到有但尚未独立。第二阶段 动化程度滞后于现代城市化进 活动 ．其实质是一个包含多层 基本上整个八十年代为开始推进 程。三是简单对立城市管理与经 次、分系统、纵横交错巨大网络 阶段 ．总体上属简单化、粗放型 济建设．没有看到城市管理能够 的城市综合协调系统工程。城市 大管理阶段。第三阶段八十年代 促进生产力、就是生产力 头疼 管理的顺利实施离不开城市管理 末至九十年代中期为职能拓展阶 医头 脚疼 医脚 ”并未从根本 体制的承载和支撑。城市管理体 段 ，城市建设和规划职能得以凸 上 解决城市管理中的突出矛盾 制指关于城市管理系统内组织职 显 ，条块结合、以块为主思想初 和问题。其二 ，管理体制层面上 能定位、机构设置 、地位职责 、 步得到强化 ，城市管理职能开始 权责不统一、体制安排不协调。 人员编制和内部权责关系及其配 丰富、体制改革初步推进，但政 体制上职能交叉 、界定不清、部 套制度安排的总和。主要包括城 企不分较为普遍 、市区两级权责 门分割以及规划和建设 、建设和 市管理的机构及其职能体制、领 交叉等问题仍然突出。 管理、行业垂直管理和区街属地 导体制、市区街道的层级管理体 第四阶段九十年代 中期 以 管理等环节脱节 ，其结果是一方 制、财政支持体制等 其核心是 后至今为攻坚发展阶段 建立了 面城市管理中权责不一致，有责 各机构间的职、权、责的配置问 两级政府、三级管理、四级网 无权或责大权小使得管理机构有 题。与传统城市管理相比较 ，现 络 、重心下移 、以区为主、上级 名无实难 以履行好职责，有权 代城市管理概念的内涵更具有战 监督”的城市管理体制，城市管 无责或权大责JbgtJ会造成权力虚 略目标的现代性、行政理念的人 理职能分配框架初步形成。现行 设和执法随意 ；另一方面城 市 本性、法理价值的正当性、管理 城市管理及其体制虽然相对前三 管理的诸多专业执法部门配合不 内容的综合性、参与主体的开放 阶段具有明显的优越性 ．但存在 力、协调不够 ，甚至有利争着 性 、制度思维的法治性 经济层 的旬题也是十分突出的。其一， 干、无利 踢皮球”。客观上城 级 的中观性 实施方法的科学 认识根源层面上认识片面、观念 市公共管理的效能较差。其三， 性。 严重滞后。一是把城市管理狭隘 财税配套体制层面上财权事权不 二、回顾与基本判断 地等同为市容市貌管理 ，对现代 对称、基层功能发挥受抑。1994 我国城市管理及其体制最早 城市管理的概念 、内涵、范围界 年分税制财政体制改革以来的旧 起步于建国初期 ，实质性形成于 定不清，没有作为一个综合系统 的财税体制影响了现代城市管理 上个世纪八十年代初 ，至今已经 工程在体制构建上体现出应有的 体制的构建和运行。征管体制上 过了几十年的艰难探索 概括地 整体观念和有效合力。二是严重 有待理顺，各地普遍采用的 条 34 块结合”税收征管办法造成国、 大之势，不得不把精力放在创收 为原因导向的预防式管理 ，从定 地税收征管 属地管理 模式与 赢利上，首先保吃饭，其次保运 性变为定量，从静态变为动态． 市 区两级财政体制问题的原则 转，最后才是抓发展。 吃饭财 从单一变为综合 ，科学性和高效 不一致，引发了区与区 区与市 政 ”使得街道无力再对管理、服 化进一步提高 ，最终实现传统城 之间争抢税源的无序状态。分配 务和发展进行投入 ．管理水平很 市管理体制向现代城市管理体制 关系上不尽合理 ．区对市的依赖 难提高 这在客观上造成了街道 的历史性根本跨越。 性很强．发展积极性受挫 。财权 办事处机构功能的失调和工作重 第一 ，坚持科学的城市功能 与事权关系上不相对应，区级财 点的严重偏离。四是社会化职能 导向，构建规