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中国财政分权的轨迹变迁及其演进特征 谷 　成 (东北财经大学财税学院　116025) 　　内容提要 :1978 年中国开始了市场取向的经济体制改革 ,财政分权是由计划经济向市 场经济转型的一个重要方面 。从改革开放初期的中央与地方财政关系调整和 1994 年分税 制改革后中央与地方财税关系的演变上看 , 中国“自上而下”的财政分权强调中央政府对资 源的掌握和在宏观调控中的主导作用 ,地方政府则在很大程度上作为中央政府的代理人出 现 ,其提供公共服务的成本和收益之间缺乏必要的联系 。在这种情况下 ,有效的分权必须首 先明确中央政府的目标 ,然后依此建立能够取得预期结果的激励机制 。 关键词 :财政分权 　体制变迁 　演进特征 1978 年中国开始了市场取向的经济体制改革 ,财政分权是由计划经济向市场经济转型的一项重 要内容 。尽管从广义上讲 , 中国的财政分权与世界其他地方的财政分权存在一些共性 ,都是指中央政 ① 府将财政控制转移给地方政府 。 但是 ,无论从分权的初始动力 、法律环境和制度框架还是从分权的 表现形式及后果上看 , 中国的财政分权都与传统的财政分权理论存在着较大的差异 。在这种情况下 , 采用传统的财政分权理论很难对中国的财政分权做出准确的评价 。本文对中国的财政分权历程进行 考察 ,沿着这条轨迹进行分析和思考 ,从中寻找和总结出有益的、规律性的东西 ,在归纳中国财政分权 主要特征的基础上 ,探索进一步完善中国财政体制的改革方向。 一 、改革开放初期的中央与地方财政关系调整 1978 年以前 , 中国实行的是高度集中的计划经济管理体制 。与之相适应 , 中国在财政领域也采 用“统收统支”的管理体制 。文化大革命结束时 , 中央政府面临着即将崩溃的国民经济和严重的财政 ( ) 危机 。中央政府财政收入 占全国的比重只有 13 %左右 ,而支出占全国的47 %左右 见图 1 。中央政 府处于收支不对称的困境 ,试图向地方政府分派更多的支出责任 。但是 ,地方政府财政也颇为吃紧 , 纷纷向中央政府求援 。因为 1979 年中央政府采取了调整部分职工工资、提高农副产品收购价格 、减 免一部分农业税收、试行企业基金制以及安置和扩大就业等一系列旨在补偿国民经济建设中的“欠 账”、推进经济改革的举措 。这些增支减收的措施使国家预算收入绝对额由 1978 年的 112 112 亿元 , ② 降到 1979 年的 106796 亿元 ,酿成了前所未有的 17060 亿元的巨额赤字 。 在这种情况下 , 中央政府 向地方政府分派支出责任的目标很难实现 。于是 , 中央政府迫于财政压力 ,主动调整财政体制 。 为了减轻财政压力 ,化解危机 , 中央政府从经济和财政领域同时入手 ,开始推行分权化改革 。一 方面 ,在经济领域默许分田到户的产权改革 ,并在全国推广 ;另一方面 ,在财政领域推行以财政包干为 特征的分级财政体制 。 财政包干体制的政策初衷是将财权和事权同时下放给地方政府 ,形象地说 ,就是“甩包袱”,并通 ( ) ( ) 本文为作者主持的教育部人文社科研究一般项 目 批准号 :06J C790003 、辽宁省社科规划基金重点项 目 批准号 :L08AJ Y004 的 研究成果 。 ① 林毅夫、刘志强 : 《中国的财政分权与经济增长》, 《北京大学学报》2000 年第 4 期 。 ② 国家统计局 : 《中国统计摘要 1992》, 中国统计出版社 1992 年版 ,第 34 —35 页 。 ·43 · 中国经济史研究 　2009 年第 2 期