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政治试验田：深圳特区三十年政改构想的提出与走向 陈家喜 [摘 要] 深圳经济特区成立以来，不仅进行了诸多政治改革的实践，而且还提出许多富 有创新性的政治改革设想，如 “总督制”、“三委制”、“行政三分制”以及“08 政改方案” 等。这些方案的提出，既是经济特区改革创新的使命使然，也有着外部经验的借鉴。然而， 在改革序列、意识形态和既定政治框架的综合作用下，这些设想最终未能付诸实践。 [关键词] 政治改革 试验田 行政三分制 深圳经济特区 作为中国最典型的经济特区，深圳曾经担当了中国对外开放的“窗口”，市场经济的“试 验田”以及改革创新的“排头兵”。特区成立30 年来，深圳还进行了诸多政治改革的重要探 索，如 1983-1986 年间蛇口工业区的民主选举、1993 年龙岗区“两票制”选举村党支部、 1999 年“三轮两票制”选举大鹏镇长等等。与此同时，深圳还提出了许多更为大胆的政治 改革方案，如“总督制”、“三委制”、“行政三分制”以及“08 政改方案”。尽管这些构想最 终未能付诸实践，但却成为认识经济特区政治发展的重要线索，并有助于进一步认识我国改 革开放的政治效应。 一、“总督制”：深圳经济特区的“扩权” 深圳经济特区的建立，是中国探索改革开放的现代化道路的重要步骤。作为市场经济的 “试验田”，为了适应市场经济和国际规则，经济特区采取了市场经济的运行机制，就需要 突破既有行政权力体制的束缚，扩大行政与经济管理的自主权限。“总督制”的提出就是在 这一背景下提出。 1983 年，谷牧提出深圳既为全国积累了很多有益的经验，如敢于改革创新，虚心听取 批评、积极营造投资环境等，但同时也面临着很多问题，特别是计划经济体制下层层审批的 行政体系，严重消耗了特区的行政效率，难以适应瞬息万变的国际市场。因此，他援引胡耀 邦关于特区的讲话精神，“新事新办，特事特办，立场不变，方法全新”，大胆地提出深圳实 行“总督制”的设想，以提高特区的经济管理权限。具体的思路就是深圳市委书记、市长（当 时的书记市长为梁湘一人兼任）担当中央政府驻深圳的“总督”。“他按照中央的方针、政策 办事，对中央负责、对省委负责；纯属特区内的行政、经济事务，他有权决断；中央统一管 理某些业务，在深圳执行中发生了问题，他可以协调，必要时他可以一面裁决执行，一面向 中央报告，如果裁决失误由他负责就是了。”① 然而，在当时的政治氛围下，关于经济特区还存在着各种批评和争议。1982 年初，全 国打击走私贩私、贪污受贿等行动中广东和福建两省成为经济犯罪重灾区，有人据此认为这 是与两省搞经济特区不无关系。随后舆论界关于“旧租借”的争议，使特区深陷巨大的舆论 和政治压力之下。谷牧后来回亿说：全国各地的非议之词，给特区创办工作增加了困难，建 设发展步履维艰。我是分管经济特区和对外开放工作的，深感压力不小。特别是1982 年上 半年，很有些“秋风萧瑟”的味道。②在这样的背景下，深圳进行诸如“总督制”的政治改 革显然不合时宜。但是关于特区“总督制”的讨论却并未停止。如在1985 年，有学者就提 出深圳应当“实行总督制，总督直接对国务院负责，不对省政府负责。深圳的管理体制应与 内地有很大不同，应跳出内地的框框，建立起一套新的管理体制来。”③只有切断了行政部 门的绳索，才能减少深圳发展的阻力，特区经济的触角就会伸向全中国。 与此同时，深圳要求扩大自主权力的努力也并未停止。1985 年，国务院副秘书长李灏 在调任深圳担任深圳市长。在赴任前曾与国务院总理进行过“深圳功能任务与改革权”的关 键谈话。他向总理提问，“深圳是否仍是改革开放的试验场？……是否可以拥有改革开放的 权力，允许突破一些不合时宜的、束缚生产力发展的规章制度？”在得到肯定的答复后，他 又提出，对一些重大的紧急的问题和政策措施，深圳特区可否在报广东省委、省政府的同时， 直接向中央、国务院及总理请示报告。总理再次认可他的请求。李灏又要求，对于以上指示 可否向国家体改委和省里传达，因为国家体改委还没有把深圳的改革列入议程。总理表示同 意，要他直接找国家体改委党组书记安子文同志具体落实。④，显然，这次谈话是关于深圳 特区功能和改革权的讨论，并没有涉及“总督制”的讨论。但由于这一谈话提及深圳享有更 为广泛的改革自主权，深