第5期浅议集约用地的潜力.pdfVIP

浅议集约用地的潜力 杨文伟 我们认为,现状土地利用强度与集约利用标准强度的差值就 是集约用地的潜力。在宏观层面,这种简单的对比测算只能得出 理论潜力,这些潜力在一定规划期内能不能实现,还要取决于政 策导向、投入水平和配套措施。例如,对于农村居民点用地,如果 仅从人均用地标准与现状用地比较来看,利用潜力会很大,甚至 大得足以保障各类建设用地总规模不增反降。显然这是不现实的, 也是不科学的。 土地利用总体规划修编采用的集约用地潜力必须是在规划 期内通过一定努力可能实现的潜力,而且是简单的理论潜力。对 现实潜力的测算必须以缓解资源环境压力为目标,与具体的实现 潜力的途径、方式相结合,与实现潜力的社会经济成本核算相挂 钩。脱离了这三点,潜力测算就可能退化为一种数字游戏。因此, 我们在测算土地集约利用潜力时,一定要根据节约集约用地标准 和闲置用地调查,加强对经济增长、技术进步、制度建设等实现 潜力条件的趋势分析和判断,总结各种实现潜力的典型途径和模 式,充分权衡实现潜力的社会经济成本与效益,提出多种备选方 案。 一、对城镇用地潜力的分析 有集约利用潜力的城镇用地主要包括三种类型:一是现状用 地范围内的空闲和闲置用地;二是已利用但利用强度不够的土地; 三是利用效益不好,需要进行结构性调整的土地。 对空闲、闲置用地和批而未供的土地,集约利用工作应与“四 查清、四对照”相衔接,充分补充“四查清、四对照”的工作成 果,原则上应全部纳入集约利用潜力的范畴。 对于已利用但利用强度不够的土地,应该认识到,城镇用地 作为不同历史阶段土地利用成果的沉积,无论在哪个阶段都可能 存在过时的、低效利用的土地。尤其是现阶段我区发展速度非常 快,经济实力及人们的消费水平,生活方式、生活质量都在快速变 化,资源环境形势也比以前更为严峻。在十年、二十年前还较为 集约的土地利用方式,在今天也许就不集约了,因为我们考量集 约用地的背景条件发生了变化。 集约用地潜力评价要充分重视时间和过程因素。建筑使用年 限及其功能是我们评价集约用地潜力时要考虑的一个重要限制 因素。某些城镇用地即使利用强度不够,如果其主体功能还在正 常发挥作用,就不一定有进一步挖潜的动力。因为挖潜要么重建, 要么翻建,要么将土地分割转让给他人利用,但无论采取哪种形 式,都是有条件和成本的。只有条件可行,挖潜的边际效益大于成 本时,用地者才可能有自主挖潜的动力。因此,那些新开发而建筑 密度过低的土地,要依靠政府的税费改革、土地重划、权属调整、 储备整理等措施,创造实现潜力的条件。前不久国土资源报有篇 关于建设资源节约型社会文章说,现在国内由于大拆大建导致建 筑平均使用寿命不到30年,这也是另外一种形式的粗放与浪费。 我们在强调土地集约利用时,也不能就土地论土地,要从建设节 约型社会的高度全面看待问题。 另外,城市主要道路、基础设施管网等基本骨架理应为潜力 评价的约束条件。因为城镇土地挖潜总是一种局部的行为,总是 在一定的土地利用现状基础之上的优化。 对于需要进行结构性调整的土地,集约利用主要取决于市场 的作用。目前这部分土地集中表现为城镇中传统的工业企业用地, 由于不适应城市产业结构变化的市场需要，企业效益低下，部分 已处于停产甚至破产状态。这些土地利用的物理强度也许很高， 但利用效率却很低，因而也属于不集约利用的类型。近些年各地 商品房价格高,却也确实促进了这部分土地的再开发和转化利 用。可见,从总体上看,城镇土地的节约集约利用也不完全是利用 强度的问题,还是重复利用与循环利用的问题。政府应通过规划, 允许这部分土地的用途转换,鼓励多用途的土地利用。 二、对农村居民点用地潜力的分析 农村居民点用地的潜力主要反映在两个方面:一是当前农村 人均用地面积过大,如果降低人均用地,可以腾退出大量用地;二 是根据城镇化发展趋势,大量农村人口要在规划期内进城,从而 会出现大量有待盘活的农村闲置土地。 第一部分土地的潜力实现,关键是实现途径和过程的问题。 现在我区一些经济较发达的地方解决用地指标紧张问题,建设农 民居住小区和迁村并点,取得了一定的效果,但这种做法要求政 府有较大的财政投入,不一定可以大范围推广。还是要结合农民 新建