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“三规合一”的理论与实践 王天伟 赵立华 赵 娜 摘要：本文简要分析了国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及土地利用规划（简称“三规”）的 内涵，认为“三规”各有重点和特色，但也在不同程度上存在不足。目前“三规”出自不同的职能部门， “三规分立”难以弥补相互之间的不足，甚至操作起来相互矛盾。为此，必须整合规划资源，编制合一的 综合性规划，达到“三规合一”。同时，本文探讨分析了“三规合一”的基础理论，E·霍华德田园城市理 论、区位理论（“杜能圈”、工业区位理论、中心地理论）；总结分析了实际工作中尝试开展“三规合一”的 效果，经济社会发展与土地开发利用相协调，经济社会发展与资源环境相协调，经济社会发展与土地空间 布局相协调，产业、人口、城市相协调。并进一步提出了解决“三规合一”的六大途径，成立跨部门的规 划组织、建立统一协调的法律体系、加强培养复合性人才、选择一些地方进行先行先试等。 关键词：规划；“三规合一”；区位理论；田园城市理论；理论与实践 规划是“对未来的一种谋划、安排、部署或展望”。我国的规划种类和内容纷繁，有国 家层级和地方一级的规划，有出自不同职能部门的规划，还有不同行业的规划，等等。各类 规划对国家及各地的发展起到了一定的作用。但是规划的过多造成规划之间内容重叠交叉， 甚至矛盾，不仅浪费了规划资源，更使实施部门无所适从，长此以往失去了规划应有的意义 和作用。因此，整合规划资源、加强规划之间的协调成为必然。本文通过分析国民经济和社 会发展规划、城市总体规划以及土地利用规划各自的矛盾与不足，得出由分立到合一是实现 三大规划协调统一的必然趋势，以理论为指导，以案例为基础，分析“三规合一”解决的实 践问题，并进一步探讨实现“三规合一”的具体途径。 1 “三规”内涵及分立弊端 1.1“三规”内涵 1.1.1国民经济与社会发展规划 国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，以国民经济、 科技进步、社会发展、城乡建设为对象，体现了国家或地方在规划期内国民经济的主要活动、 科技进步主要方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和 安排，提出政府在规划期内经济社会发展的方针政策、战略目标、主要任务、实施重点，是 具有战略意义的指导性文件。 1.1.2城市总体规划 城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资 源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现 4997 城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的 综合部署和具体安排。 1.1.3土地利用规划 土地利用规划是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布 局进行调整或配置的长期计划。是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现 状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营 管理的一项综合性的技术经济措施。土地利用规划一般分为全国性、区域性的总体规划和生 产单位内部的土地利用规划两种。 1.2 三大规划的不足与矛盾 虽然城乡总体规划与国民经济发展规划、土地利用规划三大规划职能明确，但由于三大 规划独立编制，部门之间缺乏协调配合，导致长期以来三大战略规划存在内容不一致、相互 衔接差等缺陷，不能有效起到空间统筹、优化开发和耕地保护的作用。 建设部主管的城市规划最具有技术和管理实力，但建设部属于专业管理部门，城市规划 在综合作用的发挥上受到较大制约。国家发改委具有综合协调发展职能，但其空间规划技术 力量与管理基础相对薄弱，行使区域规划职能力不从心，无法解决空间结构合理组织的全部 问题，不能替代同层次的空间规划。国土资源部也是一个专业管理部门，空间规划的技术和 管理基础相对薄弱。土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系， 难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用。 1.2.1国民经济发展规划操作性差 由于国民经济总体规划导向性、客观性强，实施的约束性弱，不如城市总体规划控制性 和可操作性强，实施效果不理想，往往编制规划时轰轰烈烈、热热闹闹，但批准通过后无声 无息、冷冷清清。给人印象最深的