我国社会救助造血机制及其立法完善.pdfVIP

社会保障研究 2013年第4期 SocialSecurityStudies No．42013 我国社会救助造血机制及其立法完善 蒋悟真 马 媛 (江西财经大学法学院，江西南昌，330013) 摘 要：法治视野中社会救助方式是指通过法律创设一系列制度化规定．明确社会 救助的供给主体与对象，并依靠制度建设与公共政策调整为社会弱势群体提供相应的救 助服务的一种手段 。确定社会救助方式的基本类型，是开展社会救助立法工作的先决条 件 。 目前，我 国社会救助制度采取 以输血救助为主，造血救助为辅的救助模式。该模式 救助水平有限，社会成本较高，社会效果不明显。因此，我国《社会救助法(征求意见稿)》 在立法理念上应注重输血与造血两种救助方式的结合，突出造血救助的重要性，在制度 层面上加强造血救助机制的立法完善 。 关键词：社会救助法；造血救助 ；输血救助 ；征求意见稿 社会救助制度是社会保障体系的重要支柱。“社会救助的权利化、法定化与制度化是现代社会国家职 能转变和人权观念变化的重要成果之一。”…社会救助功能有效的发挥离不开救助方式的科学选择与运用。 当前我国社会救助立法理念的相对滞后 ，客观上制约了人们对救助方式的深刻认知，进而阻碍了社会救助效 率的提高。一个完善的社会救助体系不仅需要及时全面地将社会救助对象纳人救助网络，更要有促进困难 群体生活 自立，帮助他们走出救助行列的退出机制。_2造血救助机制正是基于上述理念而提出的，这将为我 国社会救助制度的反思、改革与立法完善 ，提供有益的思路。 一 、 我国社会救助造血机制的变迁 社会救济制度作为衡量社会文明进步的重要指标，自古以来，备受珍视。我国早在西周时，就已形成了 较为完整的灾荒救助体系。①春秋战国时期，各派政治主张在激烈争辩中孕育着一场伟大的思想的变革，使 社会救济制度有了人性支撑，如孔子所倡导的 “仁”、孟子所提倡的 “民为贵，社稷次之，君为轻”等。从道德 理想到政治现实，传统的社会救助理念在历史洪流中几经演变，逐渐形成以储粮备荒为主的常态化救助机 制。先进救助理念在救助实践中得以贯彻运用，放贷救助、减免救助和 “以工代赈”等救助方式的出台，_3预 示了中国早期造血救助机制的萌芽。浓厚的人道主义价值倾向和富国养民等核心救助理念，共同推动着早 期社会救助制度的形成与发展，并对历代社会救助制度的构建产生了较为深远的影响。 晚清以降，受西方思潮的冲击，中国传统社会救助理念中原本朴素的慈善施舍观念逐渐为国家责任观所 取代。自民国政府 1943年 《社会救济法》之始，传统承载着道德色彩的救助制度在救助方式上实现了从 “养”向“以教代养”②过渡，造血救助理念已初显雏形。民国政府采取一系列措施使传统的消极施舍向积极 + 江西省 “十二五”(2012年)社会科学规划重点项 目“社会救助立法理念及其制度建构”(编号：12FX01)阶段性成果。 ① 据 《周礼》记载，当时的仓储赈济制度称为 “委积”，并设有 “遗人”一职，负责掌管 “乡里之委积，以恤民之难呃”。参 见孙诒让：《周礼正义 ·地官 ·遗人》，第968页，台湾，中华书局 ，1987。 ② “以教代养”能使收养之人获得基本的谋生手段，达到 “救人救彻”的效果。参见蔡勤禹、李元峰：《试论近代中国社会 救济思想》，载 《东方论坛》，2002(5)。 73 救助的转变。①在法律中明确规定，政府应当对 “有工作能力者，应参酌人数多寡、工作类别及当地环境，妥 为分配，给予相当工作”，_4如对懒惰成习或没有正当职业的游民，做出了 “强制其劳作并授以必要之智识 及技能，养成其勤俭之习惯”l5的规定；在农村灾害救助方面，推行 “以贷代赈、变救为助”的救助模式，大力 扶植农民银行，办理农民押借与贷款业务；_6为使战争难民摆脱对政府的完全依赖，采取 “寓赈济于生产”措 施，旨在使 “壮有所用，如为农夫可资助其垦殖，如为工人可介绍其工作，俾能发挥生产力，以维持国民经济 繁荣”。[7以上制度的出现，揭示了当时社会内部深刻的思想变革，尽管囿于时局难以有所突破，但已为